破坏电信网间互联刑事法律责任解析

——解析“最高人民法院审理破坏公用电信设施刑事案件的司法解释”

王春晖


引言：
中国电信业在打破垄断、引入竞争、产业重组后，一个多元化竞争的电信市场结构已经形成。应该认识到，电信市场的竞争是电信业务的经营者为了追求和实现自身经济利益最大化而进行的技术的、经济的和社会的角逐过程。由于电信市场竞争机制的引入，引起了电信技术的创新和组织的变革，通信质量和服务水平有了普遍的提升，有力地促进了中国电信服务业的发展。然而，当我们对中国电信业的发展感到欣慰的时候，我们也看到我国的电信市场存在着违背公平、平等、诚实信用和违反社会公认的商业道德的恶性竞争。笔者认为，电信市场的恶性竞争，突出的表现在破坏电信网间互联的违法行为上。纵观近几年发生的互联互通中的恶性事件，有些事件已经不是行政法律或民事法律调整的范畴了，例如有些地区的电信业务经营者以拦截过网呼叫、擅自封闭局向等手段人为地中断电信网间通信，有些地区的电信经营者竟然用刀或锯，截断对方正在使用中的通信电（光）缆。这些无视国家法律、法规的行为，严重地扰乱了电信市场秩序，产生了严重的社会危害性，侵犯了不特定多数人的权利。据统计，1998年至2004年，仅上报到信息产业部的互联互通恶性案件已达540多起，至少影响到了1亿人次的用户使用，造成10亿元的直接损失和20亿元的间接损失。 事实上，破坏电信网间互联互通的现象已经严重的影响了我国电信业的健康发展，不仅损害了其他电信经营者的利益，也损害了电信消费者的利益，更重要的是破坏了良性发展的电信市场竞争秩序，已经危及到了社会公共的安全。为此，2003年7月国务院办公厅转发了信息产业部、国家发展改革委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》（下称“国办文件”）。国办文件强调，解决电信市场秩序方面存在的突出问题，需要从法律、经济、技术、行政等方面进行综合治理，标本兼治。有人把国办文件比喻为“高压电”。可事实证明并非如此，就是在国办文件出台后，依然有人敢冒天下大不韪，去碰“高压电”。例如2004年3月20日发生在山西朔州的用挖掘机对朔州电信分公司的杆路和光缆进行破坏的严重事件。 原因究竟何在？笔者认为，我国现有法律、法规和规章对有关阻碍和破坏互联互通的行为，只是采用行政手段加以救济和惩罚。惩罚也只设置了行为罚和财产罚，没有设置人身罚。而且，我国的《电信条例》对违反互联互通所设置的财产罚只有5万元以上，50万元以下，罚款太轻，违法者付出的成本太低；行为罚中的“情节严重的，责令停业整顿” ,即：通信行政主管机关责令违反网间互联的当事方停止生产和经营活动的处罚，实质上是一种虚设，实践中不可能实施。为此，笔者在2003年3月就建议在《电信法》立法中应增加对违反网间互联的当事方财产罚的数额；在行为罚方面应以限制违反网间互联的当事方的业务或停止其新业务经营的处罚为主；特别提出了法律在人身罚方面必须有所作为。 只有设立对破坏网间互联行为人的人身罚，才有真正的震慑作用。
为了切实惩罚破坏电信网间互联互通的违法犯罪行为，信息产业部于2003年4月致函最高人民法院，建议对破坏电信网间互联互通行为承担刑事责任进行司法解释。该函引起最高人民法院、全国人大法工委等有关部门的高度重视。最高人民法院在广泛调研，并征求相关部门和专家意见的基础上，于2004年8月26日最高人民法院审判委员会第1322次会议上通过了《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 （以下简称《解释》），并于2004年12月30正式公布，2005年1月11日起实施。笔者认为，《解释》是真正的高压电，对打击破坏网间互联的犯罪行为具有巨大的震慑作用。下面就最高人民法院的《解释》作如下解析。
一、关于司法解释的效力
司法解释属法律解释的一种 ，是国家最高司法机关在适用法律、法规的过程中，对如何具体应用法律、法规的问题所作的解释。 在司法实践中，司法解释主要有三类，第一类是最高人民法院对于审判工作中如何具体应用法律的问题所作的审判解释；第二类是最高人民检察院对于检察工作中的如何具体应用法律的问题所作的检察解释；第三类是最高人民法院和最高人民检察院对具体应用法律的共性问题所作的联合解释。本文涉及的《解释》属最高人民法院的审判解释。司法解释是我国法律解释的重要内容，它在法学实践和法学理论发展中发挥着不可低估的作用。应该指出，司法解释是在法律存在漏洞和法律规定的比较原则和笼统的情况下，对法律的补充，具有填补漏洞的作用。法律漏洞的产生主要基于三个原因：一是立法者对所涉案型未予考虑或考虑得不够周详；二是社会现象和科技发展的日新月异，现行环境及其价值判断不断的发生变化，特别是技术进步带来的变化，使原有法律规定对现实不相适应；三是立法者对于认识不成熟的问题不做规定，而有意让最高司法机关来逐步完成。根据我国《立法法》的规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，最高司法机关可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。
在我国，司法解释已成为保障法律正确适用的重要手段，是司法经验的高度结晶，具有法律效力。同时司法解释也成为了我国重要法律渊源，并在我国法律体系中占据着十分重要的地位。

二、《解释》对刑法条文的扩充
根据《解释》第一条规定，采用截断通信线路、损毁通信设备或者删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，故意破坏正在使用的公用电信设施，属于刑法第一百二十四条规定的“危害公共安全”，依照刑法第一百二十四条第一款规定，以破坏公用电信设施罪处三年以上七年以下有期徒刑。《解释》采用列举加综合的方式，列举了五种破坏公用电信设施罪的情形，其中一条为兜底条款。这五类情形为别是：（一）造成火警、匪警、医疗急救、交通事故报警、救灾、抢险、防汛等通信中断或者严重障碍，并因此贻误救助、救治、救灾、抢险等，致使人员死亡一人、重伤三人以上或者造成财产损失三十万元以上的；（二）造成二千以上不满一万用户通信中断一小时以上，或者一万以上用户通信中断不满一小时的；（三）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断不满二小时或者直接影响范围不满五万（用户×小时）的；（四）造成网间通信严重障碍，一日内累计二小时以上不满十二小时的；（五）其他危害公共安全的情形。
上述内容是《解释》是对《刑法》第一百二十四条的扩充，属法律解释中的扩充解释。扩充解释是指当法律条文的字面过于狭窄，不足以表现立法意图、体现社会需要时，对法律条文所作的宽于其文字含义的解释。 《刑法》第一百二十四条第一款规定：“破坏广播电视设施、公用电信设施，危害公共安全的，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，处七年以上有期徒刑。”显然，刑法第一百二十四条第一款规定了两个罪，一个是破坏广播电视设施罪；另一个才是破坏公用电信设施。其中“破坏公用电信设施”所使用的文字过于狭窄，根本不能表明刑法的真实意义，不能规制电信网间互联的具体行为，必须扩张其意义，使其符合刑法的真实意义。另外，刑法第一百二十四条第一款中的“造成严重后果”，更是没有任何依据和标准。因此，对“破坏公用电信设施”进行扩充性司法解释已成当务之急。
《解释》规定，对于采用删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，阻碍或者破坏电信网间互联互通的行为，适用刑法第一百二十四条规定，以破坏公用电信设施罪定罪处罚。对此，学术界和司法界存在着不同认识，普遍认为破坏电信设施是一种物理性破坏。笔者认为故意破坏正在使用的公用电信设施，不能简单的理解为仅仅是一种狭义的物理性破坏。这里的电信设施应该从广义的角度去理解。事实上，与网间互联有关的公用电信设施应该包括两大部分，一是硬体部分，如光端机、交换机、管道、杆路、光纤以及线缆引入口及槽道等；另一类是软体部分，如电子数据、应用程序，以及与互联有关的网络组织、信令方式、同步方式等。而电信设施中的交换机等设备本身包含技术数据、技术规范、应用程序等。在近几年所发生的互联互通的恶性案件中，除了砍电缆、锯铁塔等物理性破坏之外，更普遍的情况是在通信软件上做手脚或者恶意修改信令，对竞争对手经营的电信业务进行各种形式的限呼、拦截，造成了网间接通率偏低甚至完全中断。因此，最高人民法院认为，采用删除、修改、增加电信网计算机系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，虽然并没有对正在使用的公用电信设施本身造成物理性损坏，但是，对于正在使用的公用电信设施的功能性却造成了实际的损坏，客观上导致了正在使用的公用电信设施无法正常运行和工作，其直接危害结果是危害了公共安全，应当认定属于刑法第一百二十四条规定的“破坏公用电信设施”。 如果行为人构成《解释》第一条中规定的五种情形的任何一种，均应以破坏公用电信设施罪定罪处罚。
笔者认为最高人民法院《解释》第一条的规定没有任意扩大刑法条文的范围，而是更好地实现了刑法第一百二十四条法律条文未能包含的立法意图，是在刑法的立法意图、刑法的目的和刑法的基本原则基础上作出的扩充解释。
三、关于“造成严重后果”的量刑与认定标准
《刑法》第一百二十四条关于“造成严重后果的，处七年以上有期徒刑”的规定，是作为法定刑升格的条件。《刑法》有关破坏公用电信设施罪的法定刑是“三年以上七年以下有期徒刑”，如果有“严重后果”的情形，将在法定刑以上进行量刑，即：处七年以上有期徒刑。我国《刑法》分则通常使用“造成严重后果”、“情节严重”和“情节特别严重”的规定作为法定刑升格的条件。实践中，这类法定刑升格的规定存在着一定的缺陷，突出地表现在放弃了对具体情节的描述，而以“造成严重后果”、“情节严重”或“情节特别严重”进行概括，使得刑法的适用具有不确定性。
实际上，所谓严重后果，不限于致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失。应结合破坏电信设施罪的特点，综合案件情节，如破坏的电信设施的性质、严重程度，通信中断的性质、时间长短、影响面以及直接造成的危害结果等，全面考虑确定。但作为法定刑升格的条件，一定要有量化的标准，否则就失去了法律规则的严肃性。为此，《解释》第二条对《刑法》第一百二十四条关于“严重后果”作了列举式加综合式的描述性规定，较好地解决了法定刑升格量刑的具体标准问题，使《刑法》第一百二十四条的适用有了较大的安定性，解决了刑法适用的不确定性，同时也限制了法官在审判破坏电信设施罪时的自由裁量权。《解释》列举了五类“严重后果”的情形，其中第五类为兜底条款。这五类“严重后果”的情形分别是：（一）造成火警、匪警、医疗急救、交通事故报警、救灾、抢险、防汛等通信中断或者严重障碍，并因此贻误救助、救治、救灾、抢险等，致使人员死亡二人以上、重伤六人以上或者造成财产损失六十万元以上的；（二）造成一万以上用户通信中断一小时以上的；（三）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断二小时以上或者直接影响范围五万（用户×小时）以上的；（四）造成网间通信严重障碍，一日内累计十二小时以上的；（五）造成其他严重后果的。
实际上，上述关于破坏网间互联法定刑升格条件的认定标准，主要是源于国家电信行业主管部门制定的有关规范或标准。例如，信息产业部颁布的《公用电信网间互联互通质量监督管理办法》中规定了公用电信网间技术故障按照严重程度分为障碍、严重障碍、事故和重大事故。其中重大事故是指符合下列条件之一的情况：（一）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断，历时超过一小时（用户数无法统计时）； （二）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断，直接影响范围十万（用户×小时）以上；（三）发生网间通信严重障碍，一日内累计十二小时以上（用户数无法统计时）；（四）发生网间通信严重障碍，一日内累计直接影响范围十万（用户×小时）以上。
《解释》第五条明确规定了人民法院在审理破坏公用电信设施犯罪时，对有关公用电信设施的范围、用户数、通信中断和严重障碍的标准和时间长度等事实的认定，将依据国家电信行业主管部门的有关规定。因此，电信业务经营者只要严格遵守电信行业主管部门制定的网间互联的规范或标准，就能远离犯罪。
四、关于破坏公用电信设施罪的构成要件
破坏公用电信设施罪（下称“本罪”），是指故意破坏正在使用中的公用电信设施，危害公共安全的行为。这是一种以公用电信设施为特定破坏对象的危害公共安全罪。下面对本罪的客体要件、客观要件、主体要件和主观要件进行解析：
1、本罪的客观要件
本罪所侵犯的客体是通信方面的公共安全。犯罪对象是正在使用中的公用电信通信设施，包括公用电信交换设施、通信线路如架空线路、埋设线路、无线通信网、移动通信基站，以及电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等等。应该明确指出，本罪的犯罪对象是正在使用中的公用电信通信设施，且侵犯的客体是公共安全。《解释》第三条规定： 故意破坏正在使用的公用电信设施尚未危害公共安全，或者故意毁坏尚未投入使用的公用电信设施，造成财物损失，构成犯罪的，依照刑法第二百七十五条规定，以故意毁坏财物罪定罪处罚。
笔者对《解释》第三条的部分内容有不同看法，首先，故意毁坏尚未投入使用的公用电信设施，不构成破坏公用电信设施罪，以及盗窃公用电信设施价值数额不大，但是构成危害公共安全犯罪的，仍构成破坏公用电信设施罪。这些规定符合刑法的立法精神。因为，只有对正在使用中的电信设施进行破坏，才可能给公共安全带来危害。其次，《解释》第三条规定：故意破坏正在使用的公用电信设施尚未危害公共安全，造成财物损失，构成犯罪的，依照刑法第二百七十五条规定，以故意毁坏财物罪定罪处罚。对此，笔者认为有悖刑法的立法精神。道理很简单，危害公共安全犯罪属于一种危险犯，根据我国《刑法》的立法精神，并不要求发生实际的危害后果。只要行为人实施了危及公共安全的行为，无论造成实际损害结果或虽未造成实际损害结果，但足以造成严重后果的，均构成危害公共安全犯罪。因此，除了法律明文规定的过失危害公共安全的行为，必须以造成严重后果为犯罪成立的必要要件以外，故意的行为即使尚未构成严重后果，但只要造成足以危害公共安全的危险状态，就构成犯罪。 当然，如行为人破坏的虽属电信设施，但仅属于一般性的服务设施，如宾馆、单位内部的电信设施，城镇中的公用电话亭以及一般的居民家庭电话等等，都不属于本罪对象。对之进行破坏的，构成犯罪的，应以他罪如故意毁坏财物罪等论处。
2、客观要件
本罪在客观方面表现为破坏公用电信设施，足以危害公共安全的行为。破坏方法多种多样，如拆卸或毁坏公用电信设施重要部件，砸毁电信设备，偷割、截断电（光）缆，毁坏杆路、管道（孔），故意违反电信服务规范使通信无法正常进行，或者删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等。
构成本罪，只须在客观上实施破坏公用电信设施的行为，并足以危害公共安全，无论是否造成严重后果，均可成立。这里危害公共安全，一般是指通信设施因遭受破坏失去原有功能，以致造成公共电信不能正常进行。已经造成或可能造成不特定多数的单位和个人无法正常进话音或数据通信活动的，或由此可能引起其他严重后果的，均应构成本罪。
3、主体要件
本罪主体既有一般主体，又有特殊主体。也就是说，可以是普通公民，也可以是专门从事电信通信业务的人员。凡已满16周岁，具有辩认控制能力的人，均能成为本罪的主体。应该指出的是，这里的犯罪主体应当是指自然人，不包括单位。
实践中，一些故意破坏电信网间互联行为的恶性案件，主要是由电信运营商的主要领导或主管人员基于恶性竞争目的而组织、策划或指使有关人员实施的。为此，《解释》第四条规定， 指使、组织、教唆他人实施本解释规定的故意犯罪行为的，按照共犯定罪处罚。因此，有些领导或主管虽没有直接参加破坏电信网间互联的行为，但由于组织、领导或教唆他人实行了犯罪，仍将以共同犯罪论处。如果行为人在共同犯罪中起组织、领导作用的，将作为共同犯罪中的主犯定罪量刑，按照其所参与的或组织、指挥的全部犯罪处罚。
4、主观要件
《解释》中规定的构成破坏公用电信设施罪，在主观方面表现为故意，包括直接故意和间接故意。直接故意表现为，行为人明知其破坏电信设施的行为必然或可能发生危害公共通信的安全，并且希望这种危害结果发生的心理态度；间接故意表现为，行为人明知自己的行为可能发生危害公共通信的安全，并且放任这种结果发生的心理态度。实施本罪的动机可以是多种多样，但破坏网间互联的动机基本上是出于不正当竞争。当然，动机如何均不影响本罪的成立。
结束语：
最高人民法院的《解释》是通信司法经验的高度结晶，具有法律效力，各电信业务的经营者必须给与高度重视和尊重，认真学习与领会，并努力在实际工作中加以贯彻。笔者衷心希望各电信业务的经营者教育自己的员工：遵守规则、依法经营、远离犯罪。


财政部 国家发展和改革委员会


关于印发《中小企业发展专项资金管理办法》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委、经委(经贸委)、中小企业局(厅、办)，新疆生产建设兵团财务局、发展改革委：

为了促进中小企业发展，进一步规范和完善中小企业发展专项资金管理，我们对《中小企业发展专项资金管理暂行办法》进行了修改。现将《中小企业发展专项资金管理办法》印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时向我们反映。

附件：中小企业发展专项资金管理办法

　　中华人民共和国财政部
　　中华人民共和国国家发展和改革委员会
　　二○○六年七月二十四日

中小企业发展专项资金管理办法

　　第一章　总则

第一条　为了促进中小企业发展，规范中小企业发展专项资金的管理，根据《中华人民共和国预算法》和财政预算管理的有关规定，制定本办法。

第二条　　中小企业发展专项资金(以下简称专项资金)是根据《中华人民共和国中小企业促进法》，由中央财政预算安排主要用于支持中小企业专业化发展、与大企业协作配套、技术进步和改善中小企业发展环境等方面的专项资金(不含科技型中小企业技术创新基金)。

第三条中小企业的划分标准，按照原国家经贸委、原国家发展计划委员会、财政部、国家统计局联合下发的《中小企业标准暂行规定》(国经贸中小企[2003]143号)执行。

第四条　专项资金的管理和使用应当符合国家宏观经济政策、产业政策和区域发展政策，坚持公开、公正、公平的原则，确保专项资金的规范、安全和高效使用。

第五条　财政部负责专项资金的预算管理、项目资金分配和资金拨付，并对资金的使用情况进行监督检查。

国家发展改革委负责确定专项资金的年度支持方向和支持重点，会同财政部对申报的项目进行审核，并对项目实施情况进行监督检查。


　　第二章　支持方式及额度

第六条　专项资金的支持方式采用无偿资助或贷款贴息方式。以自有资金为主投资的固定资产建设项目和改善中小企业发展环境的项目，一般采取无偿资助方式；以金融机构贷款为主投资的固定资产建设项目，一般采取贷款贴息方式。

申请专项资金的项目可选择其中一种支持方式，不得同时以两种方式申请专项资金。

第七条　专项资金无偿资助的额度，每个项目一般控制在200万元以内。

专项资金贷款贴息的额度，根据项目贷款额度及人民银行公布的同期贷款利率确定。每个项目的贴息期限一般不超过2年，贴息额度最多不超过200万元。

第八条　已通过其他渠道获取财政资金支持的项目，专项资金不再予以支持。


　　第三章　项目资金的申请

第九条　申请专项资金的企业或单位必须同时具备下列资格条件：

(一)具有独立的法人资格；

　　(二)财务管理制度健全；

　　(三)经济效益良好；

　　(四)会计信用和纳税信用良好。

第十条　申请专项资金的企业或单位应同时提供下列资料：

(一)法人执照副本及章程(复印件)；

　　(二)生产经营情况或业务开展情况；

(三)经会计师事务所审计的上一年度会计报表和审计报告(复印件)。

　　(四)其他需提供的资料。


　　第四章　项目资金的申报、审核及审批

第十一条　各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门和同级中小企业管理部门(简称省级财政部门和省级中小企业管理部门，下同)负责本地区项目资金的申请审核工作。

第十二条　省级中小企业管理部门应会同同级财政部门在本地范围内公开组织项目资金的申请工作，并对申请企业的资格条件及相关资料进行审核。

第十三条　省级中小企业管理部门应会同同级财政部门建立专家评审制度，组织相关技术、财务、市场等方面的专家，依据本办法第三章的规定和当年度专项资金的支持方向和支持重点，对申请项目进行评审。

第十四条　省级财政部门应会同同级中小企业管理部门依据专家评审意见确定申报的项目，并在规定的时间内，将《中小企业发展专项资金申请书》、专家评审意见底稿和项目资金申请报告报送财政部、国家发展改革委。

申报专项资金的项目应按照项目的重要性排列顺序。

第十五条　国家发展改革委会同财政部对各地上报的申请报告及项目情况进行审核，并提出项目计划。

第十六条　财政部根据审核后的项目计划，确定项目资金支持方式，审定资金使用计划，将项目支出预算指标下达到省级财政部门，并根据预算规定及时拨付专项资金。

第十七条　承担固定资产投资项目的企业，收到的无偿资助项目专项资金，计入资本公积，由全体股东共享；收到的金融机构贷款财政贴息资金，冲减财务费用。

承担改善中小企业发展环境项目的企业或单位，收到的专项资金，按照财政部有关财务规定处理。


　　第五章　监督检查

第十八条　省级财政部门负责对专项资金的使用情况进行管理和监督；省级中小企业管理部门负责对项目实施情况进行管理和监督。财政部驻各地财政监察专员办事处，对专项资金的拨付使用情况及项目实施情况进行不定期的监督检查。

第十九条　承担固定资产投资项目的企业，应在项目建成后1个月内向省级财政部门和同级中小企业管理部门报送项目建设情况及专项资金的使用情况，不能按期完成的项目，需在原定项目建成期前书面说明不能按期完成的理由和预计完成日期；承担改善中小企业发展环境项目的企业或单位，应于年底前向省级财政部门和同级中小企业管理部门报送专项资金的使用情况。

第二十条　省级财政部门应会同同级中小企业管理部门每年对本地区中小企业使用专项资金的总体情况和项目建设情况进行总结，并于年度终了1个月内上报财政部、国家发展改革委。

第二十一条　对弄虚作假骗取专项资金、不按规定用途使用专项资金的项目，财政部将收回全部资金。项目因故中止(不可抗力因素除外)，财政部将收回全部专项资金。


　　第六章　附则

第二十二条　省级财政部门和中小企业管理部门可根据本地实际情况，比照本办法制定具体的实施办法。

第二十三条　本办法由财政部会同国家发展改革委负责解释。

第二十四条　本办法自发布之日起施行。《财政部、国家发展改革委关于印发〈中小企业发展专项资金管理暂行办法〉的通知》(财企[2004])185号)同时废止。

　　附：中小企业发展专项资金申请书（略）