浙江省舟山市人民政府


舟山市人民政府关于印发朱家尖海峡大桥扩建期间桥区水域临时通航管理规定的通知

舟政发(2009)30号


各县（区）人民政府，市政府直属各单位：

现将《朱家尖海峡大桥扩建期间桥区水域临时通航管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。



二○○九年四月二十四日

朱家尖海峡大桥扩建期间桥区水域临时通航管理规定

第一章 总则

第一条 为维护朱家尖海峡大桥（以下简称“大桥”）扩建期间桥区水域通航秩序，保障大桥及过往船舶、设施的安全，依据《中华人民共和国海上交通安全法》、《浙江海事局桥区水域通航安全管理规定》及有关法律、法规，特制定本规定。

第二条 本规定适用于大桥扩建期间在桥区水域内航行、停泊、作业的船舶、设施，以及从事与通航安全有关活动的公民、法人和其他组织。

第三条 大桥扩建期间凡在桥区水域内航行、停泊、作业的船舶、设施及其所有人、经营人，以及大桥的所有人、经营人、管理人和大桥施工单位均应遵守本规定及主管机关为维护桥区水域通航秩序、通航安全而发布的航行通告。

第四条 中华人民共和国舟山海事局是实施本规定的主管机关。



第二章 船舶航行

第五条 大桥扩建期间除主通航桥孔外，其余各桥孔禁止船舶通航（包括两个原副通航桥孔）。

除从事大桥、配套航标建设和维护保养的船舶外，任何船舶未经主管机关同意，不得进入桥区禁航水域。

第六条 下列船舶禁止通过大桥主通航桥孔：

（一）所有货船；

（二）500总吨（军用船舶标准排水量1000吨）以上或水线以上最大高度超过21米的其他船舶；

（三）不适航的船舶。

第七条 每天0600时至1800时，渔业船舶尽可能避免通过桥区水域和大桥。

第八条 船舶进入桥区水域前，应对舵、锚、主辅机、航行设备、通信导航设备等重要设备进行检查，确认处于良好的工作状态，落实相关安全措施，确保安全通过。

第九条 船舶通过桥区水域时，应当采取下列措施：

（一）备车、备锚航行，禁止使用自动舵；

（二）加强了望，必要时派人了头；

（三）船长在驾驶台指挥、轮机长在机舱值班；

（四）配备VHF设备的船舶，通过规定的VHF频道提前与过往船舶取得联系，相互通报船舶动态。

第十条 船舶在桥区水域航行，应遵守桥区水域限速规定，即：

（一）高速船航经桥区水域时，实际航速每小时不得超过12海里；

（二）其它船舶在桥区水域航行时，应以能保持舵效和操纵性能的慢速航行。

第十一条 在桥区水域航行的船舶相互间应保持安全距离，禁止并行。

第十二条 在桥区水域航行的船舶严禁横越顺航道行驶的其它船舶船首。

第十三条 在大桥南北3#、4#与5#、6#侧面标之间航道内，严禁任何船舶追越。

第十四条 在桥区水域航行的船舶禁止调头或有碍船舶航行安全的行为。

第十五条 船舶在桥区水域航行，应按照水上助航标志和桥梁助航标志特别谨慎驾驶，不得在主通航桥孔交会。

为避免船舶在主通航桥孔交会，逆流船应等候顺流船。当对流向有怀疑时，应把本船视为逆流船或用VHF16频道相互取得联系，安全通过。

船舶在桥区水域航道航行时，应尽可能避免在桥区水域航道形成交会局面，当交会局面无法避免时，应当尽可能靠近本船右舷的航道一侧行驶。



第三章 停泊、作业

第十六条 大桥施工作业船舶在桥区水域内进行靠、离泊作业，应选择合适时机进行，并在规定的VHF频道及时通报船舶动态，避免妨碍他船航行。

第十七条 除大桥施工作业船舶外，禁止其他船舶在桥区水域内锚泊，禁止任何船舶在桥区水域内进行试航、校正罗经、捕捞、采掘、倾倒废弃物及其他有碍桥梁通航安全的作业。

大桥施工作业船舶在桥区水域内锚泊时，应加强值班并保持规定的VHF频道有效值守，必要时，应保持备车状态，防止发生走锚，危及桥梁安全。

非自航大桥施工作业船舶在桥区水域内锚泊时，必须与大桥保持足够的安全距离并配备足够数量和功率的拖轮值守。

第十八条 未经主管机关许可，任何单位、个人及船舶不得在桥区水域内进行测量、打捞等作业及从事水上大型群众性活动或者体育比赛。

第十九条 大桥所有人、经营人、管理人，对大桥桥孔的桥梁结构、防撞设施、助航标志等进行有碍通航安全的维修、作业，应提前15天向主管机关申请，经许可后方可进行。



第四章 安全保障

第二十条 大桥所有人、经营人、管理人应当履行下列责任：

（一）建立完善大桥安全管理机制，落实大桥日常维护和安全管理责任；

（二）按规定设置和维护大桥防撞、监控设施、助航标志等安全设施，确保其效能完好、标识清晰；

（三）向主管机关提供大桥通航桥孔设置及对应的桥区航道、通航桥孔的通航技术标准、桥区水域航道水上助航标志等资料；

（四）制订相关应急预案；对桥区水域航道水深、水文进行定期测量，并将相关资料及时报主管机关备案。

根据主管机关要求，定期提供大桥附近水域的航道测量图及其他资料。

第二十一条 在能见度不良时，船舶应减速鸣号，谨慎驾驶。当能见距离小于500米时，禁止150总吨以上船舶通过桥区水域；当能见距离小于300米时，禁止一切船舶通过桥区水域。

第二十二条 船舶应当配备桥区水域的最新航海图书资料。

第二十三条 航标等助航设施维护单位，应经常性组织巡查，确保航标等助航设施处于良好的技术状态。

第二十四条 任何单位、船舶和个人发现桥区水域内的航标移位、损坏、灭失及其它有碍桥梁通航安全的异常情况，应立即向主管机关报告。

第二十五条 船舶、设施在桥区水域发生水上交通事故或险情，应采取一切有效措施组织自救、互救，最大程度地避免或减轻可能对桥梁造成的危害，并立即向主管机关报告。

第二十六条 在大桥扩建期间，项目扩建单位要切实履行责任，做好大桥施工水域临时安全设施维护，参与海上安全管理、通航水域安全事故协调处理，确保桥梁安全。



第五章 附则

第二十七条 本规定所指的“桥区水域”、“主通航桥孔”、“原副通航桥孔”、“桥区禁航水域”分别为：

（一）“桥区水域”，大桥轴线南、北各1.0海里处连线与岸线所围成的水域；

（二）“主通航桥孔”，大桥桥墩编号从西往东排列，34号桥墩（主桥墩）与35号桥墩（主桥墩）间为主通航桥孔。

33号桥墩（副桥墩）与34号桥墩间为“原西副通航桥孔”，35号桥墩与36号桥墩（副桥墩）间为“原东副通航桥孔”。

（三）“桥区禁航水域”，主桥墩南北各200米处沿大桥轴线向东或向西（34号桥墩向西，35号桥墩向东）与岸线所围成的水域。

第二十八条 对违反本规定或在桥区水域内造成的水上交通事故负有责任者，按国家有关法律、法规予以处理。

第二十九条 本规定未尽事宜，《朱家尖海峡大桥通航水域安全管理办法》（舟政发〔1999〕143号）和《朱家尖海峡大桥管理暂行办法》（市政府令第8号）已有规定的从其规定。

第三十条 本规定适用期限自2009年5月4日起至2010年12月31日止。

　
　　摘要: 本文结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，通过分析行政私益诉讼案例，提出推动行政公益诉讼的切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，以审判权的能动运行促进行政公益诉讼制度的建构。

　　关键词: 行政诉讼 私益诉讼 公益诉讼 能动司法


　　在我国，行政公益诉讼并不是一个法律用语。对于为什么我国的行政诉讼法没能建构真正的行政公益诉讼制度，法学界观点纷纭。如何解决当下的“国法”没有行政公益诉讼制度，而“天理和人情”又要求司法回应公益诉讼的矛盾？本文从三起具有公益诉讼性质的民事行政关联诉讼典型案例的审判过程、审理结果和审判经验的实证分析入手，结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，在论析行政公益诉讼制度建构的理念价值的同时，探讨以审判权的能动运行促进和推动行政公益诉讼制度建构的司法路径，以期对我国行政诉讼法立法的修改完善有所裨益。本文所讨论的法理学问题是：一是从事行政审判的法官在审理案件过程中如何对在私益诉讼中凸显出的社会公益诉求进行法律识别；二是从事行政审判的法官选择什么样的路径和方法来应对和处理行政诉讼中涉及社会公益诉求的各种社会矛盾；三是从事行政审判的法官在缺乏公益诉讼制度的情况下，是否应当承担“自然法”宣示者的社会责任；四是法官对于行政诉讼中私益与公益交织在一起的特殊情形如何进行法律适用；五是在中国转型社会的现阶段行政公益诉讼制度建构的路径选择中法官应当起到怎样的引领作用。

　　一、典型案例的启示与思考

　　近十年来，我国关于行政公益诉讼的理论研究和实践探索虽然取得较为丰硕的成果，但未能透过行政法官的审判实践经验来研究行政公益诉讼规则设计和制度建构。本文选择的典型案例来源于武汉市汉阳区人民法院民事一审和武汉市桥口区人民法院行政一审、武汉市中级人民法院行政二审均已审结的三起民事行政关联诉讼案件。这三起典型案例的起诉者均为居住在武汉市汉阳区的公民马长松。马长松是武汉市园林局下属国营汉阳渔场的职工，同时也是该渔场龙阳湖渔业养殖承包人。龙阳湖位于武汉市汉阳区，是武汉市人民政府特许从事渔业养殖的面积较大的湖泊。2004年，原告马长松与国营汉阳渔场经协商一致后签订了渔业养殖承包协议，并开始承包养鱼。但养殖经营却并不顺利。由于龙阳湖附近大部分企业的生产污水、居民生活污水和地面径流污水均未经处理而直接向湖内排放，加上渔业养殖大量使用人工饲料和消毒药水等多种污染，造成湖水大面积污染，经常发生死鱼现象，最后龙阳湖的水质达到劣五类水体污染标准，凡投放的鱼苗立即死亡，根本无法从事渔业养殖。马长松承包后所投入的资金几乎全部损失，经济损失经过鉴定有239万元之巨。面对因水污染所造成的经济损失，马长松选择龙阳湖附近正在排污的大型企业武汉卷烟厂作被告，向法院提起环境污染侵权民事诉讼，请求法院依法判令被告承担因环境污染造成其渔业养殖的全部经济损失。在民事诉讼过程中，由于民事诉讼证据难以确定环境污染多因一果的赔偿责任，原告马长松与其代理律师为了确保民事诉讼私益目的实现，试图通过提起行政诉讼收集民事环境侵权责任的证据。马长松将武汉市环境保护局和武汉市水务局告上法庭，请求法院依法判决其履行防治和防护龙阳湖水污染的法定职责并附带赔偿因行政不作为而造成的经济损失2元。

　　案例一：原告马长松诉被告武汉卷烟厂、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市排水发展有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司环境污染侵权损害赔偿纠纷案。一审法院案号为武汉市汉阳区人民法院(2007)阳民二初字第43号。一审法院审理结果是裁定准予撤诉。

　　案例二：原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第27号，一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第24号，二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　案例三：原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第28号。一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第33号。二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　(一)审判过程：私益诉讼隐含公益诉求带来的诸多问题

　　马长松提起的民事侵权赔偿纠纷案件在一审法院的审理过程并不顺利，法官在案件审理过程中发现很多问题：

　　首先，证据规则和举证责任分配问题。虽然在民事环境污染侵权诉讼案件审理中实行举证责任倒置，但本案中的水质污染是多因一果所致，被告武汉卷烟厂拿出了行政机关颁发的排污许可证和污水处理达标检测报告辩称龙阳湖的水质污染与己无关，同时辩称龙阳湖周边还有几十余家企业事业单位生产污水和几十万户居民的生活污水都在向龙阳湖直接排放，原告马长松应当去起诉其中没有排污许可证或污水处理不达标的企业事业单位和负责生活污水处理的部门。原告马长松就此追加负责当地生活或污水处理的武汉市水务集团有限公司等四家国有企业作为本案民事侵权赔偿诉讼的共同被告。然而，被追加的四个共同被告均辩称其虽然负有处理生活污水的责任，但他们是靠政府财政拨款和水费收取来进行城市生活污水处理的，因为没有经费保障无法履职的应当免责。另外，五被告均辩称雨雪天地面径流的污染源以及马长松自己承包渔业养殖过程造成的环境污染同样也是造成水质污染的多种原因之一，这个污染原因不能由他们承担赔偿责任。对于多因一果的环境侵权情况如何划分环境污染的民事侵权赔偿责任？在民事诉讼证据规则规定环境侵权举证责任倒置但举证证据难以证明待证事实的情况下，法官如何再次分配举证责任？

　　其次，环境污染责任划分技术鉴定困难问题。对大面积湖泊水体环境污染原因的相关鉴定证据的技术含量要求很高，且现在还没有环境侵权的鉴定标准。环境侵权责任鉴定所需高昂的鉴定费用究竟由谁来承担？对于提供了政府行政机关依合法程序颁发的排污许可证及污水处理达标检测报告的企业是否可以认定其免责？工业排污、生活排污、自然污染和养殖业污染的成因和责任分担标准究竟如何划定？这没有一个明确的比例，目前也无法进行专业的技术鉴定来确定。如此一来民事诉讼案件的审理陷入了僵局。

　　再次，私益诉讼中隐含公益诉求的法律识别和价值判断问题。根据民事法官的释明和对举证责任的再次分配，原告马长松如果不能再提交相应的补强证据，法院可能难以支持他的民事诉讼请求。为了突破民事诉讼举证的困境，实现保护私益目的，马长松提起了行政取证之诉。虽然原告马长松在民事诉讼过程中提起行政诉讼的最初目的是为收集民事诉讼证据，亦即是出于追求私益的目的。但是，环境污染多因一果带来的民事审判难题实际上就隐含着对社会公益的诉求。通过行政诉讼收集民事诉讼证据虽然是误打误撞引发了公益诉求，但其实社会公益早就隐含在众多的私益诉讼之中。

　　(二)审判结果：基于社会公益诉讼性质的司法难题

　　关于原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：我国环境保护的行政管理法定职责是实行严格的地域管辖职责划分，现行法律法规和规章均已明确授权规定由地方各级人民政府及各级人民政府的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。龙阳湖地处武汉市汉阳区辖区内，其环境污染防治和保护的行政管理职权理应由武汉市汉阳区人民政府及武汉市汉阳区环境保护局承担。因此，鉴于本案被告武汉市环境保护局的被告主体资格不适格，一审法院裁定驳回原告起诉。

　　关于原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：现行法律法规规章并未明确赋予水务局履行水污染防治的法定行政管理职责。因此，被告武汉市水务局不是对龙阳湖水污染防治履行法定行政管理职责的适格主体。鉴于原告马长松对本案适格被告主体的诉讼对象选择错误，一审法院同样裁定驳回原告起诉。

　　一审法院两份驳回起诉的行政裁定书给马长松试图通过行政诉讼收集民事诉讼证据的梦想当头一棒。原告马长松不服一审法院裁定向武汉市中级人民法院提出上诉。经二审法院调查，承包合同虽然是马长松个人签订，但有40名原渔场职工在其承包的养殖场工作，马长松诉讼的目的还涉及40名职工生活保障的群体性利益问题，案件审理存在着一定的社会不稳定和不安定因素。

　　在上诉过程中，上诉人马长松还通过其代理律师邀请了专门从事环境公益诉讼事务的知名学者作为诉讼代理人，主流媒体对行政诉讼二审案件的审理情况进行了报道，龙阳湖水质污染所涉及环境保护公共利益的问题迅速成为当地政府行政机关、老百姓和社会舆论热议的公共话题，私益诉讼的目的意外引发了社会公益的诸多问题，使二审过程明显地显现出公益诉讼的性质和特点。这三起民事行政关联诉讼表象上是原告马长松个人提起的三起私益诉讼，但实质上既有隐含群体性利益的诉求，又凸显公益诉求。如何通过解决行政私益诉讼满足人民群众的司法期待，成为二审行政法官面临的难题。

　　(三)审判经验：基于审判过程和处理结果的法理学诘问

　　鉴于上述司法难题，合议庭尝试将行政诉讼协调和解和民事诉讼调解相结合，应对民事行政关联诉讼所涉及社会公益诉求，将行政审判中凸显的公益诉求与民事侵权纠纷合并化解，通过妥善化解民事行政关联案件中所涉及的个人利益、群体性利益和公共利益矛盾纠纷，妥善解决关联诉讼涉及的社会公益诉求。法院通过协调和解的沟通方式使被诉行政机关认识到其在履行法定职责上确有欠缺，被诉行政机关在诉讼过程中根据法院提出的司法建议及时改进工作，依法积极履行龙阳湖水污染治理和防治相关的法定职责，有效地促进了龙阳湖的环境污染治理和防治工作。经过合议庭多次主持行政协调和解及一审法院积极配合做好民事调解工作，马长松提出的渔业养殖损失及40名渔场职工的生活安置问题均得到了当地政府和主管行政机关的妥善安置和补偿，马长松与行政机关之间就履行法定职责的问题也达成了谅解。于是，马长松自愿提出撤回民事一审起诉和行政上诉的申请，三起民事行政关联诉讼案件均以撤诉方式审理结案。

　　三起案件妥善处理的审判经验是：法官在没有行政公益诉讼制度的情况下，运用行政协调和解和民事诉讼调解相结合的司法审判方法，一并妥善解决了带有公益诉求的民事行政关联诉讼案件。行政审判权的运行既解决了私益诉讼纠纷，又化解了其中涉及的社会公益诉求，案件以私益诉讼为起点，以公益诉讼为终点，实现了法律效果与社会效果的统一。这三起民事行政关联诉讼典型案例的审理过程和处理结果向法学理论界提出的问题在于：如何在私益诉讼和公益诉求之间寻找兼顾私益和公益的平衡点？在私益诉讼案件审理过程中法官如何创造性地适用法律来实现社会公平正义？行政法官的实践经验实际上已经为我们预见了行政公益诉讼制度建构的未来。

　　二、价值理念的确立与追求

　　面对审判过程中显现出的社会公益诉求问题，我们有必要从法理学的层面来思考公共利益概念的界定和我国行政公益诉讼制度建构的价值取向。“公共利益是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。”①然而，因其在不同时代的内涵各不相同。对于行政诉讼中的“公共利益”的概念如何界较为困难。而且，行政诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益又有所区别，行政诉讼中的公共利益不仅具有整体性和普遍性的特点，还必须具有诉讼程序上的可操作性和实际意义。行政公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的行政诉讼。法官如何识别和认定行政诉讼案件中所涉及的公共利益，如何识别公益与私益、公共利益与国家和政府利益的区别，需要从行政诉讼的目的和公益诉讼的价值理念来进行识别和判断。

　　(一)现代行政审判权能动运行的价值理念

　　“当今中国社会与现代西方发达国家的社会相比，具有明显的二元性和复杂性。”②行政公益诉讼是社会发展到一定阶段的必然产物，是体现社会法治化水平的重要标志。当前，公益诉求凸显的行政诉讼案件类型相对集中在环境资源保护、国有资产流失、反垄断、公共管理职责履行等范畴内。但是，我国现行的司法制度体制和法律制度框架并未设置行政公益诉讼程序制度，加上现在各地法院普遍实行的是严格的立案审查制度，大量涉及社会公益的行政诉讼还是难以被法院受理立案。正如本文典型案例一样，目前只能是通过私益诉讼的方式进入行政诉讼程序实现公益诉求。