达州市人民政府办公室关于印发《达州市城乡居民临时救助办法（暂行）》的通知
四川省达州市人民政府办公室
达州市人民政府办公室关于印发《达州市城乡居民临时救助办法（暂行）》的通知
达市府办〔2009〕59号
各县、市、区人民政府，市级各部门：
《达州市城乡居民临时救助办法（暂行）》已经市政府第113次常务会议讨论通过，现印发你们，请贯彻执行。
二○○九年九月七日
达州市城乡居民临时救助办法（暂行）
第一条 为加强我市城乡社会救助体系建设，妥善解决城乡贫困居民的突发性、临时性生活困难，根据《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（民发〔2007〕92号）、《中共四川省委四川省人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的意见》（川委发〔2005〕9号）的有关规定，制订本办法。
第二条 临时救助是指政府对在日常生活中因各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助的制度。
第三条 临时救助应当坚持以下原则：
（一）分级负责、属地管理；
（二）非定期、非定量、救急救难；
（三）及时、适度、公开、公平、公正；
（四）政府主体、社会参与，鼓励劳动自救；
（五）与其他各项社会救助制度相衔接。
第四条 市、县（市、区）人民政府负责辖区内的临时救助工作。临时救助资金列入同级政府财政预算。
市、县民政部门是政府临时救助工作的主管部门,负责具体临时救助工作程序的制定、执行，履行综合管理、协调服务职能。
财政部门负责将临时救助资金纳入预算,审核、拨付临时救助资金,加强对临时救助资金使用的监督检查。
教育、卫生、审计和城乡规划建设等部门要积极支持、密切配合，在各自职责范围内依据职能，管理相应的社会临时救助工作。
乡镇人民政府（街道办事处）负责本辖区内临时救助的受理、审核和家庭生活状况调查工作。
第五条 因水灾、旱灾、风灾、雹灾等自然灾害，以及较大范围环境污染、破坏性灾害和其他不可抗拒因素造成的, 属于国家专项救助的基本生活困难，不适用本办法。
第六条 居住在当地且有当地常住户口的城乡居民，凡符合下列条件之一的，可以实施临时救助：
（一）对已纳入最低生活保障或其他专项社会救助制度覆盖范围的，但由于特殊原因导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；
（二）在最低生活保障和其它专项社会救助制度覆盖之外，由于特殊原因造成基本生活出现暂时困难的低收入家庭，重点是低保边缘家庭；
（三）当地政府认定的其他特殊困难人员。
第七条 有下列情形之一的，不予临时救助：
（一）在法定劳动年龄内具有劳动能力的人员，经有关机构介绍两次就业而拒不就业的；
（二）无正当理由拒绝参加社区公益性服务劳动的；
（三）赡（抚、扶）养人具有赡（抚、扶）养能力，而不履行赡（抚、扶）养义务的；
（四）当地政府认定的其他不予救助的人员。
第八条 申请临时救助家庭收入的核定与计算，城市居民参照《达州市城市居民最低生活保障实施细则》执行，农村居民参照《达州市人民政府办公室关于启动和建立农村居民最低生活保障制度的通知》和各县（市、区）人民政府的相关规定执行。
第九条 申请临时救助，按属地管理原则，以家庭为单位，由户主向户籍所在地的乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，并提交下列材料：
（一）临时救助申请书；
（二）家庭成员身份证明；
（三）家庭暂时生活困难的相关证明材料。
前款所列材料应当经家庭所在地城市社区或村民委员会调查评议并签署意见。乡镇人民政府（街道办事处）负责对材料真实性进行审核并公示，公示满5日且无异议的，在上报材料上附《临时救助申请审批表》报县级民政部门。乡镇人民政府（街道办事处）应在公示前实地对申请临时救助家庭的生活状况进行入户调查。
第十条 县级民政部门收到申请材料，10个工作日内完成审批程序。对符合救助条件的，审批机关书面告知乡镇人民政府（街道办事处），乡镇人民政府（街道办事处）通知申请人，到指定的场所或机构领取救助款物；对不符合条件的，审批机关应作出书面通知，并说明理由，通过乡镇人民政府（街道办事处）送达申请人。
第十一条 对突发性灾难造成基本生活出现暂时困难需紧急救助的家庭，可由县级民政部门直接受理、及时办理，事后及时向社会公布。
第十二条 在一定时期内享受临时救助的次数或享受临时救助的时限，由县（市、区）人民政府确定。
第十三条 临时救助实行最高限额制。具体救助标准由县（市、区）人民政府结合当地最低生活保障标准确定。
第十四条 临时救助以实物救助为主，与货币救助、提供服务救助相结合。主要发放米、面、油类食物和衣物等基本生活必需品；情况特殊的，可予以货币救助或提供服务救助。
第十五条 临时救助资金由民政部门根据上年度支出情况，提出本年度资金计划，经同级财政部门审核、政府批准后列入财政预算。同时，要通过慈善劝募等方式募集临时救助资金。
临时救助资金（含政府财政投入和社会捐助资金）纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理、专款专用。
临时救助工作经费由财政专项预算解决，不得在临时救助资金中列支。
第十六条 县级民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）、社区（村民委员会）应当公开临时救助制度和申请受理、审核、审批、发放程序，公布临时救助对象及发放情况，并公开监督举报电话，接受社会监督。
第十七条 对提供虚假证明、骗取临时救助的，应当收回所领款物，同时依法追究相关责任人的责任。
第十八条 在临时救助工作中因失职渎职、徇私舞弊、滥用职权以及玩忽职守造成严重后果的，由所在单位给予行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究法律责任。
第十九条 各县（市、区）人民政府根据本办法规定，制定具体实施办法。
第二十条 各地城乡居民临时救助的具体标准和制度由县级民政部门制定并报当地人民政府批准后实施。
第二十一条 本办法自2009年10月1日起施行，有效期两年，期满自行废止。
事实劳动关系的概念说法不一，归纳起来主要有三种观点：形式说、效力说和综合说。形式说认为事实劳动关系是缺乏法定劳动合同的书面形式而存在劳动关系的状态。无效说认为事实劳动关系与书面劳动合同无关，仅指履行无效劳动合同而存在劳动用工事实的劳动关系。综合说认为事实劳动关系不仅包括无书面劳动合同的劳动关系，也包括由于劳动合同无效而存在劳动用工事实的劳动关系。无论是无效说还是综合说，都以劳动合同无效的劳动关系为事实劳动关系。但事实劳动关系与劳动合同无效之劳动关系在构成要件、法律后果、法律评价上有重大区别，不可混为一谈。两者区别如下：一、构成要件不同;二、法律后果不同;三、法律评价不同;四、意定性不同。由此可见事实劳动关系与合同无效之劳动关系并非同一概念，两者间不存在包容或从属关系，其为各自独立的劳动关系类型。在劳动关系体系内，它们均从属于与标准劳动关系相对应的非典型劳动关系。因此，上述三种学说中形式说较为可采。据此，事实劳动关系仅指在其他方面均符合劳动关系的法定构成要件而欠缺书面劳动合同形式、有实际劳动给付的劳动关系。
从内部来看，事实劳动关系有其自身的规律与逻辑结构，在构成要件、法定类型及法律效果等构成上有其自身的体系。构成要件体系。事实劳动关系的构成要件有三：其一，隶属关系。即在人身、经济和组织上劳动者从属于用人者，在用人者的指挥、控制下进行劳动，劳动者成为用人者组织中的一个部分，成为劳动关系。其二，有劳动行为的给付。只有劳动者在客观上有劳动行为的付出，双方之间才产生劳动法上的权利义务，这也正是事实劳动关系与合同无效之劳动关系的重大区别所在：劳动合同在订立后未实际发生用工之前被确认为无效，则双方之间并不能形成事实劳动关系。其三，欠缺书面形式。事实劳动关系与标准劳动关系的唯一区别在于一纸劳动合同。法定书面形式的欠缺使得劳动者与用人者双方权利义务的内容变得不明确，在双方无争议时并无多大问题;但双方有疑问之时则只能由双方各自举证证明或依法定内容确定。
关于事实劳动关系可分为三种类型：一是无书面劳动合同型。据《劳动法》第16条，劳动关系建立须订立劳动合同，因此无劳动合同则形成事实劳动关系。但自《劳动合同法》第7条规定用工之日即可建立劳动关系起，事实劳动关系得到了正式的立法确认。二是劳动合同期满未续订用工型。依《劳动法》第23条、《劳动合同法》第44条，劳动合同期限届满，劳动关系终止。因各种原因未续订合同而继续用工的情形，据最高院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》，应依原合同确定劳动权利义务，但其仍因缺乏局面形式而构成事实劳动关系。三是实际履行与劳动合同约定不一致型。虽有书面劳动合同，但实际履行中变更了约定的内容，未订立变更的劳动合同，其效果等同于无书面劳动合同的情形，就变更部分应以事实劳动关系论之。关于多重劳动关系属于事实劳动关系，有值商榷。多重劳动关系是从劳动关系的数量角度来界定劳动关系的，而事实劳动关系是从劳动关系的形式要件上界定的。因此两者是从不同角度对劳动关系进行的分类，不具有包容关系。
标准劳动关系是完全符合法定要件而建立的劳动关系。与此相比，事实劳动关系仅欠缺形式要件，因此其在法律上除承担形式欠缺的不利后果之外，其他方面与标准劳动关系无异。形式的欠缺可通过其他方式补正。即只要能够证明劳动关系存在，事实劳动关系的法律后果就可等同于标准劳动关系。事实劳动关系对以下劳动权利义务有较大影响：
首先是劳动报酬的确定。在双方都承认劳动关系存续、法律推定劳动关系存续的情形中，可凭双方认可的或原劳动合同的约定确定。在双方无约定或对劳动关系有争议的情形中，可依据集体合同或同工同酬的标准确定。
其次是其他劳动权利。从保护劳动者的立法宗旨出发，事实劳动关系下劳动者的一切劳动权利受法律保护，用人者并负有积极消除事实劳动关系的义务，即在法定期限内，用人者须与劳动者订立书面劳动合同;否则须承担支付双倍工资、推定订立无固定期限劳动合同的责任。相反，因劳动者未在法定期限内签订书面劳动合同，劳动者并无需承担任何责任，最多导致劳动关系被用人者终止的后果。
综上，事实劳动关系的概念之争源于劳动立法上的书面劳动合同的形式强制性规定。强制规定的后果是事实劳动关系与相近劳动法律关系的界限模糊不清，造成整个劳动关系体系的混乱。由此，应当弱化劳动合同作为劳动关系有效要件的观念，而将其作为劳动关系证明要件。在此前提下，严格区分事实劳动关系、合同劳动关系、劳动合同无效之劳动关系，认清事实劳动关系与劳动法律关系是不同位阶的概念，将事实劳动关系置于整个劳动法律关系体系中进行识别：事实劳动关系、劳动合同无效之劳动关系、多重劳动关系等其他不符合法定构成要件的劳动关系、合同劳动关系共同构成劳动关系之整体。前三者又构成非典型劳动关系，最后者构成标准劳动关系。而所有这些劳动关系均是受劳动法调整的社会关系，因而属于劳动法律关系。从广义上讲，劳动关系就是劳动法律关系。
北安市人民法院 栾桂平