浅析治安管理处罚法三大亮点

王修利
（中国人民公安大学，北京，100038）


内容摘要：《治安管理处罚法》与《治安管理处罚条例》相比有三大亮点，主要表现在：与其它相关法律衔接更加紧密；对社会治安综合治理的规定更具理性化；进一步加强执法监督和注重对公民基本权利的保障，更具人性化。

关键词：治安管理处罚法 自由裁量权 执法监督 公民基本权利

《治安管理处罚条例》自1987年1月1日实施以来，在维护社会治安秩序，保护公民合法权益等方面发挥了重要作用，但随着社会经济的发展，治安管理出现了新情况、新问题，如集体性上访等群体性事件，城市流浪乞讨问题。这些问题依据原有的法律解决有很大困难。因此在治安管理处罚条例的基础上根据形势发展的需要作更加完善和具体的规定非常必要。
十届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《治安管理处罚法》。这部关乎老百姓切身利益的法律的立法宗旨在于，在保障公安机关履行治安管理职责的同时，也对权力的行使加以规范和监督，以切实保障公民的权利。《治安管理处罚法》比《治安管理处罚条例》更具人性化，突出表现为三大亮点。
一、 与其它相关法律衔接更加紧密
《治安管理处罚条例》实施以来，在维护社会秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了很大作用，但是最近十年，我国法制历程进步很快，许多法律相继颁布或者修订，这些法律在内容、形式、实体、程序上有很多与《治安管理处罚条例》的规定不一致的地方，造成立法不统一，行为表述不一致，处罚设定不一致，给公安机关执法带来很大问题和困难。纵观《治安管理处罚法》全文，其与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等相关法律联系更加紧密。
1、调整的内容大幅增加。
《治安管理处罚条例》规定的违反的治安管理行为只有八类73种，而修订后的《刑法》规定了400多条罪名，导致大量不构成犯罪，但确需治安管理处罚的行为处罚无据，形成了“执法真空”。例如站街拉客，只处于卖淫的前期阶段，没有具体的卖淫行为，百姓反映强烈，可公安机关无法实施有效的惩治；存在安全隐患的大型活动，虽然违反了公安机关的安全规定，但只要没造成严重后果，公安机关无法处罚；强迫他人劳动，如果对人身未造成伤害，时间短又构不成非法拘禁，就无法追究其法律责任。对这些行为《治安管理处罚法》明确规定可以处罚，消除无法可依的现象。
2、对治安管理处罚程序的适用作了明确规定。
《治安管理处罚条例》先于《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《道路交通安全法》等法律制定，使得治安管理处罚条例中的一些规定与之相抵触，使法律规范本身存在着不一致、不协调、不衔接的现象，尤其表现在程序方面。为维护法制统一，《治安管理处罚法》注意处理好治安管理处罚的法律与新《刑法》、《行政处罚法》以及其它相关法律的衔接。
在治安管理处罚程序的适用上大致可分为三种情况：一种情况是，治安管理处罚法中有规定，行政处罚法中没有相应规定或者规定不一致。这种情况有的是属于该规定是为适应治安管理本身的特点而设定，如治安管理处罚法规定，公安机关为了调查案件的需要，可以传唤违反治安管理行为人，对无正当理由不接受传唤的，可以采取强制传唤措施；公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身程序；人民警察对事实清楚，证据确凿的，处警告或者二百元以下罚款的案件，可以当场做出处罚决定等。第二种情况是，治安管理处罚法的规定与行政处罚法的规定基本一致。如关于扣押程序的规定；关于做出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利；关于处罚决定应当载明的事项；关于罚款收缴分离的规定等。这种情况主要是考虑到，这些规定涉及行政管理相对人的权利，当事人有权知道。虽然在行政处罚法中已经有规定，但在治安管理处罚法中予以重申，既有利于当事人知悉和保护自己的权利，监督公安机关依法行使职权，也便于公安机关执法时遵守和引用。第三种情况是，治安管理处罚法中没有规定，需要适用行政处罚法的相关规定。如关于听证，治安管理处罚法只是规定公安机关作出吊销许可证和两千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证；当事人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。通过这些治安管理处罚程序的规定，尽可能从根本上解决法律适用冲突问题。
二、增加社会治安综合治理的规定
《治安管理处罚法》第6条规定：各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。在草案中本来没有这一条，但社会治安问题是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映，构建和谐社会，维护社会稳定，除了要加强社会治安管理以外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。这不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。加强社会治安综合治理，关系到改革发展稳定的大局，关系到国家的长治久安。我国正处在社会转型期，各种社会矛盾相对比较突出，群体性事件时有发生，影响社会治安的因素比较多，这些都不是公安机关一家所能解决的。针对这些情况，各级人民政府要进一步提高对社会治安综合治理工作重要性的认识，切实加强组织领导，担负起维护社会治安和稳定、保一方平安的政治责任，扎扎实实地抓好社会治安综合治理工作。
三、进一步加强执法监督，保护公民基本权利
　 英国历史学家阿克顿曾说过：“一切权力都使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”权力必须受到监督。而加强执法监督和保护公民权利可以说是《治安管理处罚法》最大亮点。
1 、专章规定执法监督
　 第一次提交全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案并未设置专门的章节对执法监督作出规定。在法律草案的审议过程中，有些常委会组成人员和地方、部门提出，为维护社会治安秩序，需要赋予公安机关及其人民警察必要的权力，同时又要对其权力的行使加以规范和监督，以保护公民的权利。因此，法律增加了“执法监督”一章，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范作出有针对性的规定。
2 、对治安管理程序进一步详细规定
治安管理处罚程序在治安管理中有着重要作用：一是限制治安管理处罚权力的恣意行使，防止公民、社会组织的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使治安管理处罚的决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。在我国，法律文化传统一向不重视程序规范的作用，治安管理程序更是饱受冷遇。而且，我国目前的现状是行政权力膨胀，运用混乱、控制不力，公民、社会组织的合法权益得不到有效的保护。《治安管理处罚法》对程序十分重视，在程序方面增加了26条，例如它规定对违反治安管理行为人传唤后的询问查证时间不得超过八小时，情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时；对公安机关办理治安案件的期限，也做了明确规定自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。
3、公民对治安管理处罚可以直接起诉。
《治安管理处罚条例》规定被处罚人对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请行政复议；对复议决定不服的，才能提起行政诉讼。而按照行政复议法、行政诉讼法规定的原则，被处罚人是先申请行政复议，还是直接向人民法院提起行政诉讼，属于被处罚人自愿选择的权利。因此，《治安管理处罚法》最终确定：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
4、对人民警察的自由裁量权加以限制
现代行政的基础是限制公权力，切实尊重和保障公民的私权利。《治安管理处罚法》对各类治安管理处罚行为有更明确的规定，使其更加明确化和规范化，从而有效限制和规范公安机关的自由裁量权。近些年来，个别地方公安机关的权力恶性膨胀形状是有目共睹的，也是危害严重的。应通过实施《治安管理处罚法》，使这个问题得到有效遏制。
（1）、缩小了治安拘留处罚自由裁量的幅度。原来条例规定治安拘留处罚为1天至15天以下，没有根据不同的违法行为作出规定。《治安管理处罚法》考虑到治安拘留的处罚涉及公民人身自由的限制，在适用上十分慎重，把治安拘留处罚，按照不同的违法行为、违法行为的性质，区分为5天以下，5天至10天，10天至15天。
（2）、修改了裁决事项条例规关于公安机关在作出治安管理处罚时，可以一并作出赔偿损失或者负担医疗费用的裁决，并可以强制执行的规定。从行政机关职业角度考虑，处罚法没有继续授权公安机关裁决当事人之间的民事赔偿。至于如何赔偿、赔偿多少，可由当事人通过民事审判程序解决。
5、更加注重对特殊人员的保护
由于未成年人的生理和心理都还未成熟，讯问未成年人应注意保护他们的权利，《治安管理处罚法》84条规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场。
　 草案曾规定，对不满16岁的未成年人，不适用行政拘留处罚。有些常委会委员提出，行政拘留处罚对一个人的身心影响相当大，对违反治安管理的未成年人应体现重在教育的精神。他们建议，对年满16周岁不满18周岁的未成年人违反治安管理的也应适当适用这一规定。法律最终增加了相应规定：对已满十六周岁不满十八周岁的，初次违反治安管理的不执行治安拘留。
同时二审修改后的《治安管理处罚法》将治安拘留处罚合并执行的最高期限由初审时的30日减少到20日。同时取消关于未成年人、70周岁以上的老人、怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女可以罚款折抵拘留的规定，明确他们不适用行政拘留处罚。
总之，公安执法部门的许多治安管理行为，将更加有“法”可依。同时还值得注意的是，治安处罚的范围、力度都有所加强，处罚程序则更加规范。这一法律的实施，将在规范公民行为、维护社会秩序及维护公民合法权益等方面，产生深刻影响。相信《治安管理处罚法》的颁布实施将对我国的法治化进程起到进一步推动作用。




参考书目
专家编写组编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义与实用指南》，中国人民公安大学出版社2005.9。
李春华主编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义与应用》，群众出版社2005.9。





浙江省金华市人民政府


关于印发金华市区城乡居民临时救助暂行办法的通知

金政发〔2011〕64号

各县（市、区）人民政府，市政府有关部门：
经市政府同意，现将《金华市区城乡居民临时救助暂行办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。


金华市人民政府

二○一一年六月七日


金华市区城乡居民临时救助暂行办法

第一章　总　　则
第一条　根据《浙江省人民政府关于印发浙江省城乡居民临时救助办法（试行）的通知》（浙政发〔2011〕4号）精神，为进一步完善社会救助制度，妥善解决市区城乡居民因突发性、临时性事件导致的生活困难，保障困难群众合法权益，特制定本办法。
第二条　临时救助是指对因特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭给予的非定期、非定量的生活救助。临时救助坚持公开、公平、公正、高效的原则，实行政府主导、分级负责和属地管理相结合。
第三条　市区社会困难群众救助工作领导小组负责临时救助的领导和协调；民政部门负责临时救助的组织实施；财政部门负责临时救助资金的筹措安排；审计、监察部门负责对临时救助资金进行审计监督；乡镇政府、街道办事处负责辖区内户籍居民临时救助申请的审核管理工作；村（居）民委员会根据乡镇政府、街道办事处的委托，承担辖区内户籍居民临时救助的申请受理、调查等日常服务工作。

第二章　临时救助的对象和范围
第四条　临时救助的对象是指凡具有市区常住户籍，因突发性、临时性事件造成基本生活出现暂时困难的城乡家庭，包括：
（一）家庭成员因患危重疾病、遭遇溺水、火灾、交通事故等突发性、临时性事件造成人身意外伤害、家庭财产重大损失、暂时无处居住的家庭；
（二）城乡低保和低保边缘对象享受社会救助后，仍然出现生活贫困、子女上学困难的家庭。
第五条　有下列情形之一，不予受理临时救助：
（一）未按规定提供有关证件、证明或证件、证明提供不全；
（二）隐瞒家庭真实收入，出具虚假证明；
（三）家庭成员有就业能力而无正当理由拒绝劳动、就业；
（四）因违法、犯罪造成自身伤亡、财产损失；
（五）有赌博、吸毒、自残、自杀等行为；
（六）法律法规规定的其他情形。
第六条　因水灾、旱灾、风雹灾等自然灾害，需要开展紧急转移安置和基本生活救助的，按照国家有关规定执行。

第三章　临时救助的标准
第七条　临时救助的标准如下：
（一）家庭成员患危重疾病、遭遇溺水、火灾、交通事故等造成人身意外伤害，在获得各种赔偿、保险和其他救助后，家庭基本生活仍然特别困难的，根据困难程度和解困期限给予一定金额的一次性救助，原则上不超过5000元。因火灾等突发意外事件，造成家庭财产重大损失，在获得各种赔偿、保险和救助后，家庭负担仍然较重、无处居住的，参照自然灾害倒损房屋补助标准发放修建房屋补助；
（二）贫困家庭子女就学期间，经专项救助后，仍然无力支付最低寄宿生活费用的，给予必要的生活补助；
（三）上述救助后，生活仍然特别困难的家庭，可申请慈善、社会帮扶。

第四章　资金筹集与管理使用
第八条　整合生活贫困救助和大中专教育阶段就学救助等资源，建立临时救助专项资金：
（一）自2011年起，市区每年按总人口人均不低于3元的标准安排临时救助专项资金，由市、区财政按6：4的比例分担，列入财政预算，并随着经济社会发展和临时救助需求逐步提高；
（二）社会捐赠资金；
（三）其他资金。
第九条　临时救助资金的管理使用：
（一）按照量入为出的原则合理使用临时救助资金；
（二）临时救助资金实行专项管理，专款专用，结余资金留至下一年度继续使用；
（三）临时救助以现金形式通过银行、信用社等金融机构社会化发放为主，必要时也可采取实物形式救助。

第五章　临时救助的申请和审批
第十条　临时救助以家庭为单位向户籍所在乡镇政府、街道办事处提出书面申请，并提交以下相关证明材料：
（一）居民户口簿原件和复印件；
（二）居民身份证原件和复印件；
（三）当地民政部门核发的低保证、家庭人员收入状况证明等；
（四）医疗费用结算票据及清单、病历等相关证明材料；
（五）各类突发性、临时性事件发生后有关部门责任认定及赔偿认定等证明材料；
（六）民政部门认为需要提供的其他证明材料。
第十一条　乡镇政府、街道办事处应对申请材料进行审核，委托村（居）民委员会调查，对符合救助条件的，签署意见并加盖公章后报区级民政部门审批。
第十二条　区级民政部门对上报的材料进行审批，符合救助条件的签署审批意见，并告知乡镇政府、街道办事处；不符合救助条件的，将有关材料退回乡镇政府、街道办事处，并说明理由。
第十三条　审批结果应在申请人所在社区（村）范围内张榜公示七天，接受社会监督。
第十四条　对因火灾、交通事故等突发性事件造成无法维持基本生活的家庭，可以简化程序，事后补办有关手续。

第六章　法律责任
第十五条　对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取临时救助的，乡镇政府、街道办事处负责追回救助款物。对于骗取临时救助性质恶劣、情节严重的，依法追究其法律责任。
第十六条　审批机关工作人员因玩忽职守、徇私舞弊或者滥用职权，违规办理临时救助的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附　　则
第十七条　各县（市）可结合当地实际，制定具体实施办法。
第十八条　本办法自2011年8月1日起实施。