农业部


农业部关于印发《农业部关于畜牧兽医行政执法六条禁令》的通知

　　各省、自治区、直辖市畜牧兽医（农牧、农业）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团畜牧兽医局：

　　近年来，各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构不断加强畜牧兽医行政执法工作，推进依法行政，广大畜牧兽医执法人员认真履行监管职责，严格执法，为“两个千方百计，两个努力确保”目标任务的顺利完成提供了重要保障。但是，目前一些地方还存在个别畜牧兽医行政执法人员违反有关行业管理规定、不依法履职、不作为甚至乱作为的现象，造成了不良的社会影响。为严明纪律，树立畜牧兽医行政执法队伍良好形象，保证动物防疫和畜禽产品质量安全各项监管职责落实到位，结合畜牧兽医行政执法的特点，我部制定了《农业部关于畜牧兽医行政执法六条禁令》（以下简称《禁令》），现印发给你们，并提出如下工作要求，请认真贯彻执行。

　　一、加强组织领导。各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构要充分认识当前畜牧兽医行政执法存在问题的严重危害和实施《禁令》的重要意义，认真梳理、明确各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构的法定职责和监管任务，将《禁令》要求与职能职责的履行和工作考核紧密结合，切实落到实处，务求取得明显成效，并将其作为一项长期任务，坚持常抓不懈。

　　二、强化贯彻落实。各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构要制定具体实施方案，开展自查整顿，对畜牧兽医行政执法队伍中的违法违纪行为，要从严治理，做到发现一起，严肃查处一起，决不姑息。有关案件的查处情况要及时向上级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构报告。

　　三、推进综合执法。各级畜牧兽医主管部门要按照《农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》（农政发〔2008〕2号）和《农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧〔2010〕4号）的要求，扎实推进基层畜牧兽医综合执法，健全充实执法队伍、创新监管工作机制、完善财政保障，要从根本上解决制约畜牧兽医行政执法工作开展的根本问题，做到权责一致。

　　四、接受社会监督。各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构要充分利用政务网站、媒体、公示栏等宣传手段，设立并公布举报电话，接受社会对畜牧兽医行政执法人员的监督。有关案件的查处情况要及时向社会公布，自觉接受社会监督。

　　农业部举报电话：畜牧业司010-59192848，兽医局010-59193344。

　　特此通知。

　　附件：农业部关于畜牧兽医行政执法六条禁令

　　二○一一年十二月三十一日

农业部关于畜牧兽医行政执法六条禁令

　　一、严禁只收费不检疫；

　　二、严禁不检疫就出证；

　　三、严禁重复检疫收费；

　　四、严禁倒卖动物卫生证章标志；

　　五、严禁不按规定实施饲料兽药质量监测；

　　六、严禁发现违法行为不查处。

　　违反上述禁令者，将视情节轻重，按现行干部管理权限，分别给予记过、记大过、降职、撤职、开除等处分。构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

　　本禁令自二○一二年一月一日起施行。


论民事诉讼中自认的限制

王春胜


［摘 要］ 自认是民事诉讼中一项重要而古老的制度，它孕育于辩论主义原则的基础之上。自认拥有约束当事人和法院以及免除另一方当事人举证责任的效力。但并非所有的自认都能产生法律意义上的效力，其受到一定的限制。自认的限制虽在我国的法律条文中有所涉及，但在实践过程或实务操作中仍然存在一定问题。因此，民事诉讼中自认的限制问题需要进一步地思考与探索。

［关键词］ 自认 效力 限制


　　自认是一方当事人在诉讼程序进行过程中承认对方当事人所主张的不利于己的事实为真实，它必须以明示的方式向法院作出或由法律拟制承认，并且其承认的事实主张与对方当事人主张的事实完全一致。但并非所有的此类承认都会产生法律意义上的自认效力，民事诉讼中自认的效力总是相对的。在某些特殊的情形或法定事由之下，自认受到一定的限制，即体现为自认效力的失效。

一、 自认限制的原因探究

　　自认是民事诉讼中一项重要的制度。它充分体现了民事诉讼中的意思自治，体现了处分原则和辩论主义原则的要求。民事诉讼中的自认促进了诉讼的进行，降低了诉讼成本，提高了诉讼效益。因此，大陆法系和英美法系的主要国家都确立了该制度。在我国，最高人民法院于1992年7月14日在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十五条第（1）款中原则性地规定：“一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求，明确表示承认的，当事人无需举证。”［1］这是自认制度在我国的雏形。1998年，最高人民法院《关于民事经济审判方式改革的规定》中第二十一、二十二条涉及了自认的规定。2001年最高人民法院公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第八条明确了我国的自认制度。既然自认制度在民事诉讼中如此重要，且为绝大多数国家的法律制度所确认，那又为何要对自认有所限制呢？原因就在于一项制度的确立、运行总会存在一定的价值冲突，自认制度同样不例外。在价值的权衡之下，自认的限制应运而生。
　　自认在民事诉讼中产生的效力是对当事人处分权的一种肯定，也充分体现了民事案件的私权性质。自认的法律效力主要体现在三个方面：（1）对当事人的约束。当事人一旦对另一方当事人所陈述的案件事实明确表示承认，法律就对该承认的案件事实给予确认。也就无需用其他证据加以证明，该案件事实具有直接证明力，同时不允许自认当事人随意撤回自认或主张与自认相反的事实。这是诚信原则在自认规则上的体现。（2）对法院的约束，法院作出裁判时必须受当事人自认的案件事实的约束。法院在适用法律时以自认事实为基础，不能与此相悖。也就是说排除了法院对自认事实的认定权，使法官的“自由心证”得不到启动，即法官不能主观否定自认事实［2］。此外，自认的效力不仅约束一审法院，对其上级法院同样构成约束。一审法院基于当事人自认的事实作出的判决，如果处于确定状态，受不利判决的当事人不得上诉。即使提出了申诉，也不得主张与自认事实相反的主张。上诉法院的裁判除因法律适用错误而改判外均应维持一审判决。（3）免除另一方当事人的举证责任，即免除“谁主张谁举证”的一般责任。其体现在最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第八条的规定中。由此可见，自认一旦成立对当事人和法院都会产生重大影响。然而，民事案件有时不只是双方当事人之间的利益之争，其也会涉及国家利益、社会公共利益或者第三人的利益。如果在这些情况下对自认的效力不加以任何限制，那就会有违法律公平、公正的价值。此时自认效力的合理限制显得十分必要。
　　因此，自认的限制主要缘于其所涉及的利益关系和当事人意思自治价值与公平、公正的法律价值之间的权衡比较。当民事诉讼的案件不仅仅是关系到双方当事人之间的利益而牵涉国家、社会公共利益或第三方利益时，为了实现和维护公平、公正的法律价值，自认的效力就需要受到限制。当然，在通常情况下，我们应当尊重当事人处分权的行使，维护私法自治的价值。所以，民事诉讼中自认确实需要限制，但那是在某些特殊的情形或法定事由之下的合理限制，是利益、价值权衡之下的选择。

二、当前我国自认限制的体现

　　自认的合理限制并不会影响自认作用的发挥，相反还能进一步促进程序的安定性和裁判的公正性。自认的限制即自认效力的失效表现为当事人的自认将不再对法院产生约束力，法院可以采用与其自认内容相反的案件事实作出裁判，同时对于当事人自认的事实或法律关系，法院仍需依职权进行调查取证。在我国，法律条文中明确规定排除自认的事实是涉及有关身份关系的案件事实。其他一些自认的限制情形则体现在相关的法律条文之中，如规定应当由“人民法院调查收集证据”以证明的事实等等。具体而言，自认的限制主要涉及以下几项事实：
　　（一）与司法认知相冲突的事实
　　司法认知是指法官在案件审理过程中，对于应当适用的法律或某些特定的待证事实，无需当事人举证证明即应认可其真实性，并把它作为认定事实、据以作为裁判的依据［3］。 在我国，最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第九条中规定司法认知主要包括六项：（1）众所周知的事实；（2）自然规律及定理；（3）根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则，能推定出的另一事实；（4）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；（5）已为仲裁机构的生效裁判所确认的事实；（6）已为有效公证文书所证明的事实。需要指出的是，这里“与司法认知相冲突的事实”中的“司法认知”都是当事人没有相反证据足以推翻的事实。如果当事人自认的具体事实与显著的事实、真实情形或其他为法院予以司法认知的事实相悖，则应认定该自认为无效。民事诉讼中确实需要维护当事人私法自治的权利，保障当事人处分权的有效行使，但那并不意味着赋予民事诉讼当事人歪曲、虚构事实的权利。人民法院的裁判必须以事实为依据，不能将明显虚构的事实作为裁判的基础。否则，这将有损于人民法院的权威及公正的形象。
（二）涉及国家利益、社会公共利益或第三方合法利益的事实
　　某些民事案件并不单纯是诉讼双方当事人之间的纠纷，其中会牵涉国家利益、社会公共利益或第三方的合法利益。更有甚者，诉讼当事人只是将诉讼作为一个幌子，企图借助法院的判决，以合法手段掩盖非法的目的——侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益。为此，法律规定当民事案件涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益时，当事人自认的效力大大减退，人民法院应当依职权调查收集证据以证明案件事实。
1.法律规定应当由法院依职权调查的事实。对于此类事实，法院不受当事人自认的约束，法院有权调查取证。如最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第十三条就明确规定：“对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供相关证据。” 《民事诉讼证据的若干规定》第十五条也指出以下事实由人民法院调查收集证据：“（一）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。”据此，为了维护国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，法院的职权再度摄入民事诉讼之中。对于这些事项即使当事人已经作出了自认，也不会产生自认的效力，不会对法院的裁判形成约束力。
2.有关身份关系诉讼的事实。有关身份关系的诉讼牵扯到社会公众利益，同时由于其自身的特点也是需要从中单独提出加以阐述的一部分。有关身份关系的案件，如婚姻关系、亲子关系、收养关系、抚养关系事件等，不同于以财产关系为诉讼标的的案件，其具有较强的公益性，即身份关系的案件不仅涉及当事人自身的利益，还会涉及第三人、国家及社会的利益。在日本、我国台湾地区民事诉讼法中对以上身份关系诉讼确定为“人事诉讼”，并建立了与此相适应的人事诉讼程序。身份关系与作为社会重要元素的婚姻家庭密切相连。一旦婚姻家庭秩序混乱将导致社会的动荡与不安，可能会发生恶性的治安事件，甚至是刑事事件。为了维护婚姻家庭的稳定，也为了社会的安定，在审理此类案件时，必须十分谨慎。因为只要一不小心就有可能触动破坏社会秩序的弦。为此，应采取特殊的程序法理，在职权探知主义的指导下，法院会尽量去发现案件的客观真实。这就有别于一般民事案件要求执行当事人主义，给予民事领域更多的自由空间，实现“私法自治”的理念。在这些案件中自认规则得不到适用，自认的效力也不会发生。法院的调查取证职能在此时也凸显了出来。但应注意，此处不适用自认规则，并不是说自认事项没有证据能力或证明力，而仅是不产生举证责任免除的效力，法院职权调查不受自认规则效力约束，经过对证据的综合审查判断后，还可采取与自认内容相反的证据，作为裁判基础［4］。 也就是说自认可能存在成为一般性证据的空间。
（三）无诉讼行为能力或限制行为能力的当事人所自认的事实
　　无诉讼行为能力或限制行为能力的当事人在民事诉讼程序进行过程中对某些具体事实作出的承认，不构成民事诉讼法上的自认，不产生自认的法律效力。这是为了有效维护无诉讼行为能力或限制行为能力当事人的合法权益。只有无诉讼行为能力或限制行为能力当事人的法定代理人的诉讼行为才是合法有效的。
（四）共同诉讼中一部分人所自认的事实
　　在现实诉讼中，诉讼双方当事人为多人的共同诉讼形式时有出现。共同诉讼又有必要共同诉讼与普通共同诉讼之分。一般来讲，普通共同诉讼由于完全出于提高诉讼效率，节约诉讼成本的考虑而存在，各共同诉讼人之间权利义务具有可分性，决定了各个共同诉讼人的自认并不会对其他共同诉讼人权利行使造成影响。而在必要共同诉讼中，各共同诉讼人对争议的法律关系享有共同的权利，承担共同的义务，一方的自认必然会牵涉到其他共同诉讼人的利益［5］。我国《民事诉讼法》第五十三条第2款规定：“共同诉讼的一方当事人对诉讼标的有共同权利义务的，其中一人的诉讼行为经其他共同诉讼人承认，对其他共同诉讼人发生效力；对诉讼标的没有共同权利义务的，其中一人的诉讼行为对其他共同诉讼人不发生效力。” 这就意味着在必要共同诉讼中，其中一人作出的自认若要对全体共同诉讼人都产生约束力，必须经过全体共同诉讼人的同意，否则不发生自认的效力，而只能作为一种证据来使用。而在普通共同诉讼中,其中一人的自认无论是否得到其他主体的承认都不会对共同诉讼中的其他主体发生效力。由此可知，在我国共同诉讼中一部分人的自认由于欠缺自认的构成要件而不能成为适格的自认。但由于我国关于必要共同诉讼中自认的此项规定是以当事人的主观认可作为效力发生的要件，因此只要共同诉讼中一部分人的自认事先得到特别授权或者事后得到追认，则应认定其具有自认的效力。
（五）和解、调解中让步所涉及的事实
　　民事诉讼中调解、和解是结案的常用方式。在调解或者和解过程中,为了使纠纷得到尽早解决，息诉止纷,当事人往往作出一些让步以实现和解或者调解。如果和解或者调解最终生效，则不需要考虑这些让步对以后的影响。但如果和解或调解失败，那么这些让步是否在以后的诉讼中产生自认的效力，则是必须考虑的问题。笔者认为：这些让步不能视为当事人的自认，也不发生自认的法律效力。否则，在以后的民事诉讼中当事人将不敢再轻易作出让步，这势必会影响民事案件以调解、和解方式解决的概率，不利于民事法律行为的进行。其实民事诉讼中调解与和解中的让步与当事人的自认是存在本质区别的，两者的目的是完全不同的。让步，无论在何种情况之下，都是当事人出于达到平息争端、达成协议的目的而为的。诉讼中和解和调解,都是通过当事人相互作出让步而对案件事实的认可,既可以是进行证据交换过程中认可的证据,也可以是庭审过程中认可的证据,还可以是庭审结束前对他人证据或事实陈述的认可［6］。这种让步并不意味着调解协议、和解协议中的事实就是真实的。自认则是无需举证加以证明的事实，是对当事人处分权的一种尊重。因此，和解、调解中的让步是不能与自认相互转换使用的。这一点已为我国的法律条文所肯定——最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定:“在诉讼中,当事人为达成调解协议或者和解目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”因此，无论当事人在调解中承认的方式如何，也不论其在调解或和解中如何陈述、让步、主张，其所作的任何表示均不影响诉讼中对案件事实的认定。和解、调解中因让步作出的对己不利的承认不产生自认的法律效力。

三、 自认限制在审判实务中的尴尬及应对之策

　　自认的限制在我国的运用从上面的阐述来看似乎有板有眼、有理有据。但现实的生活却是复杂的、多变的。实务中的案情并非那样简简单单，法律关系也不会清清楚楚，往往是错综复杂的。案件需要剥茧抽丝，法律关系需要谨慎梳理。在现实生活的案例中，什么事情都是有可能发生的，而我们的法律条文又是如此言简意赅。自认的限制如何在这些活生生的案例中得到灵活运用并不容易。因此，自认的限制在审判实务中的适用难免会碰壁。
　　与司法认知相左的事实是否在任何情形下均不产生自认的效力？
　　司法认知不一定就是绝对的真实。最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第九条的六项司法认知中除第（2）项“自然规律及定理”外，其余五项都是允许当事人运用充分的相反证据予以推翻的事实。这说明司法认知存在可证伪性，这些众所周知的事实、经验事实或者被证据证明的事实是可以被推翻的，只不过要推翻司法认知的事实需要当事人提供充足的证据。例如，一方当事人（甲方）对一起案件中所谓的众所周知的事实提出证据加以反驳，但他所提出的证据不足以推翻这项“众所周知的事实”，法官对此不予认定。而另一方当事人（乙方）却同样作出了对该“众所周知的事实”相反事实的自认。此时，法官又将如何认定，自认的效力是否产生？笔者认为，在这种情况之下，甲、乙双方当事人对与“众所周知的事实”相反的事实都是认可的，不存在争议的。既然这样，法官就没有必要严格适用自认的限制。当然，这里存在一个潜设的条件——双方当事人并非恶意串通，妄图侵害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。如果法官严格适用自认的限制，可能带来事与愿违的结果。一种情况是，通过调查终于得到了事实真相。要是众所周知的事实是真实的，法院的判决做到了以事实为依据，但也可能因此妨碍了诉讼效率价值的实现，甚至出现吃力不讨好的局面。要是调查推翻了众所周知的事实，那就推延了诉讼的进行，降低了诉讼效率，提高了诉讼成本。另一种情况是，通过调查还是没能查清真伪，就以众所周知的事实为基础作出了裁判，如果“众所周知的事实”与真相不符，这就有违当初设置自认的限制规则的初衷。通过分析，在此我们必须做一个价值的选择，放宽自认的限制，以促进民事诉讼快速、公正的终结，同时也维护了私法自治。在这个过程中，关键在于法官的自由心证，要把握准法律条文的立法意图，灵活运用自认规则。
　　何为涉及国家利益，是否只要一方为国有企业就是涉及国家利益的诉讼而排除自认？
　　最高人民法院关于《民事诉讼证据的若干规定》第十五条第一款指出：涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实由人民法院调查收集证据。也就是说对于涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的案件事实排除自认规则的适用。这当然没有疑问，但问题在于如何理解“涉及国家利益”，是否只要诉讼一方为国有企业就是涉及国家利益的？笔者认为这是值得斟酌的。例如，在一起债权债务关系的纠纷案件中，国有企业作为被告对存在债权债务关系的事实予以承认，原告方虽有相关证据，但尚不能提供充足的证据证明债权债务关系的存在。这样一个普通的民事纠纷案件，如果被告方不是国有企业，法院可以直接适用自认规则，以自认事实为基础作出判决。就因为被告是一个国有企业，法官开始犹豫了——是否适用《民事诉讼证据的若干规定》第十五条的规定，排除自认的效力。笔者认为，只要原告与被告方的代表人不是恶意串通以企图侵吞国家资产，这起案件就可以按照普通的民事案件处理，自认规则当然也就可以适用。因为国家的立法意图在于法院在处理与国有企业有关的案件时必须慎重对待，但这并不意味着国有企业在民事诉讼中就拥有了特权。民事活动本来就是平等主体之间的活动，在民事诉讼中同样不能区别对待。具体而言，并非所有当事人涉及国有企业的案件就是涉及国家利益的，就当然适用《民事诉讼证据的若干规定》第十三条、第十五条的规定，而直接排除自认规则的适用或者说是对自认的效力予以限制。
　　是否只要是有关身份关系的诉讼中就绝对排除适用自认规则？
　　有关身份关系的诉讼从整体上说是攸关社会公共利益、社会伦理道德的，需要探求其“客观真实”，以实现社会的稳定，匡正社会的风气，引导良好的道德。在这样的案件中对自认加以限制似乎不容置疑。但现实中的案件是变幻莫测的，究竟这样做才是对的或是善的，有时真的难以分辨。以案例作为说明，在一私生子向其亲生父亲追索抚养费案件的审理中，父亲对于亲子关系已经作出自认，这时，法院是否以其自认直接确认亲子关系呢？还是必须做DNA鉴定呢？笔者认为应当适用自认规则，而没有必要对自认的效力加以限制。理由是，在涉及亲子的认定上，只有通过DNA鉴定才能做到客观真实是欠缺的，这种客观真实也是相对的，因为这种鉴定的确认率并没有100%。如果必须鉴定而当事人拒绝鉴定，法院不能强制鉴定，那么法院很难处理纠纷，如果法院以证据不足驳回原告的诉讼请求，那法院很可能作出不公正的判决。就拿上述的案例来讲，既然父亲对于亲子关系已经作出自认，就没有必要非做亲子鉴定，可以以自认的事实为基础作出裁判。这也不会给社会带来负面的影响或不良的道德观念。如果非要排除自认，法院自行调查收集证据反而会使案件陷入一个不可自拔的泥潭之中。因此，并非所有的身份案件自认都存在损害他人利益或者社会公共利益的情况。有关身份关系的案件只要不侵犯他人合法权益，不违反社会的公序良俗就可以适用自认规则。
　　自认的限制在实务审判的运用中可能还存在各式各样的问题，以上几点也许只是冰山一角，但它们已足以引起我们的关注——自认的限制问题并非想象中的那样简单，其间的问题是不容小觑的。我们必须准确把握自认规则本身的精髓以及其立法的意图，在法律条文的指导之下，灵活运用自认的限制。
［参考文献］
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2 、单 娜.对自认的法律效力的认识［J］.行政与法，2003，（6）：89～91.
3、 张永泉.民事诉讼证据原理研究［M］.厦门：厦门大学出版社，2005： 258.
4 、陈惊天.民事诉讼自认规则研究［D］.北京：中国政法大学硕士学位论文，2004.
5 、谢 伟.自认规则若干问题研究［D］.苏州：苏州大学硕士学位论文，2003.