中华人民共和国中外合作办学条例实施办法
教育部
中华人民共和国中外合作办学条例实施办法
教育部令第20号
《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》已于2004年3月1日经部长办公会议讨论通过,现予发布,自2004年7月1日起施行。
教育部部长 周济
二○○四年六月二日
第一章 总则
第一条 为实施《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《中外合作办学条例》),制定本办法。
第二条 中外合作办学机构设立、活动及管理中的具体规范,以及依据《中外合作办学条例》举办实施学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育等的中外合作办学项目的审批与管理,适用本办法。
本办法所称中外合作办学项目是指中国教育机构与外国教育机构以不设立教育机构的方式,在学科、专业、课程等方面,合作开展的以中国公民为主要招生对象的教育教学活动。
根据《中外合作办学条例》的规定,举办实施职业技能培训的中外合作办学项目的具体审批和管理办法,由国务院劳动行政部门另行制定。
第三条 国家鼓励中国教育机构与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学;鼓励在国内新兴和急需的学科专业领域开展合作办学。
国家鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学。
第四条 中外合作办学机构根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定,享受国家给予民办学校的扶持与奖励措施。
教育行政部门对发展中外合作办学做出突出贡献的社会组织或者个人给予奖励和表彰。
第二章 中外合作办学机构的设立
第五条 中外合作办学者应当在平等协商的基础上签订合作协议。
合作协议应当包括拟设立的中外合作办学机构的名称、住所,中外合作办学者的名称、住所、法定代表人,办学宗旨和培养目标,合作内容和期限,各方投入数额、方式及资金缴纳期限,权利、义务,争议解决办法等内容。
合作协议应当有中文文本;有外文文本的,应当与中文文本的内容一致。
第六条 申请设立中外合作办学机构的中外合作办学者应当具有相应的办学资格和较高的办学质量。
已举办中外合作办学机构的中外合作办学者申请设立新的中外合作办学机构的,其已设立的中外合作办学机构应当通过原审批机关组织或者其委托的社会中介组织进行的评估。
第七条 中外合作办学机构不得设立分支机构,不得举办其他中外合作办学机构。
第八条 经评估,确系引进外国优质教育资源的,中外合作办学者一方可以与其他社会组织或者个人签订协议,引入办学资金。该社会组织或者个人可以作为与其签订协议的中外合作办学者一方的代表,参加拟设立的中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会,但不得担任理事长、董事长或者主任,不得参与中外合作办学机构的教育教学活动。
第九条 中外合作办学者投入的办学资金,应当与拟设立的中外合作办学机构的层次和规模相适应,并经依法验资。
中外合作办学者应当按照合作协议如期、足额投入办学资金。中外合作办学机构存续期间,中外合作办学者不得抽逃办学资金,不得挪用办学经费。
第十条 中外合作办学者作为办学投入的知识产权,其作价由中外合作办学者双方按照公平合理的原则协商确定或者聘请双方同意的社会中介组织依法进行评估,并依法办理有关手续。
中国教育机构以国有资产作为办学投入举办中外合作办学机构的,应当根据国家有关规定,聘请具有评估资格的社会中介组织依法进行评估,根据评估结果合理确定国有资产的数额,并依法履行国有资产的管理义务。
第十一条 中外合作办学者以知识产权作为办学投入的,应当提交该知识产权的有关资料,包括知识产权证书复印件、有效状况、实用价值、作价的计算根据、双方签订的作价协议等有关文件。
第十二条 根据与外国政府部门签订的协议或者应中国教育机构的请求,国务院教育行政部门和省、自治区、直辖市人民政府可以邀请外国教育机构与中国教育机构合作办学。
被邀请的外国教育机构应当是国际上或者所在国著名的高等教育机构或者职业教育机构。
第十三条 申请设立实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构,由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府提出意见后,报国务院教育行政部门审批。
申请举办颁发外国教育机构的学历、学位证书的中外合作办学机构的审批权限,参照《中外合作办学条例》第十二条和前款的规定执行。
第十四条 申请筹备设立或者直接申请正式设立中外合作办学机构,应当由中国教育机构提交《中外合作办学条例》规定的文件。其中,申办报告或者正式设立申请书应当按照国务院教育行政部门根据《中外合作办学条例》第十四条第(一)项和第十七条第(一)项,制定的《中外合作办学机构申请表》所规定的内容和格式填写。
第十五条 有下列情形之一的,审批机关不予批准筹备设立中外合作办学机构,并应当书面说明理由:
(一)违背社会公共利益、历史文化传统和教育的公益性质,不符合国家或者地方教育事业发展需要的;
(二)中外合作办学者有一方不符合条件的;
(三)合作协议不符合法定要求,经指出仍不改正的;
(四)申请文件有虚假内容的;
(五)法律、行政法规规定的其他不予批准情形的。
第十六条 中外合作办学机构的章程应当规定以下事项:
(一)中外合作办学机构的名称、住所;
(二)办学宗旨、规模、层次、类别等;
(三)资产数额、来源、性质以及财务制度;
(四)中外合作办学者是否要求取得合理回报;
(五)理事会、董事会或者联合管理委员会的产生方法、人员构成、权限、任期、议事规则等;
(六)法定代表人的产生和罢免程序;
(七)民主管理和监督的形式;
(八)机构终止事由、程序和清算办法;
(九)章程修改程序;
(十)其他需要由章程规定的事项。
第十七条 中外合作办学机构只能使用一个名称,其外文译名应当与中文名称相符。
中外合作办学机构的名称应当反映中外合作办学机构的性质、层次和类型,不得冠以“中国”、“中华”、“全国”等字样,不得违反中国法律、行政法规,不得损害社会公共利益。
不具有法人资格的中外合作办学机构的名称前应当冠以中国高等学校的名称。
第十八条 完成筹备,申请正式设立或者直接申请正式设立中外合作办学机构,除提交《中外合作办学条例》第十七条规定的相关材料外,还应当依据《中外合作办学条例》有关条款的规定,提交以下材料:
(一)首届理事会、董事会或者联合管理委员会组成人员名单及相关证明文件;
(二)聘任的外籍教师和外籍管理人员的相关资格证明文件。
第十九条 申请设立实施学历教育的中外合作办学机构,应当于每年3月或者9月提出申请,审批机关应当组织专家评议。
专家评议的时间不计算在审批期限内,但审批机关应当将专家评议所需时间书面告知申请人。
第二十条 完成筹备,申请正式设立中外合作办学机构,有下列情形之一的,审批机关应当不予批准,并书面说明理由:
(一)不具备相应办学条件、未达到相应设置标准的;
(二)理事会、董事会或者联合管理委员会的人员及其构成不符合法定要求,校长或者主要行政负责人、教师、财会人员不具备法定资格,经告知仍不改正的;
(三)章程不符合《中外合作办学条例》和本办法规定要求,经告知仍不修改的;
(四)在筹备设立期内有违反法律、法规行为的。
申请直接设立中外合作办学机构的,除前款规定的第(一)、(二)、(三)项外,有本办法第十五条规定情形之一的,审批机关不予批准。
第三章 中外合作办学机构的组织与活动
第二十一条 中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会的成员应当遵守中国法律、法规,热爱教育事业,品行良好,具有完全民事行为能力。
国家机关工作人员不得担任中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会的成员。
第二十二条 中外合作办学机构应当聘任专职的校长或者主要行政负责人。
中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人依法独立行使教育教学和行政管理职权。
第二十三条 中外合作办学机构内部的组织机构设置方案由校长或者主要行政负责人提出,报理事会、董事会或者联合管理委员会批准。
第二十四条 中外合作办学机构应当建立教师培训制度,为受聘教师接受相应的业务培训提供条件。
第二十五条 中外合作办学机构应当按照招生简章或者招生广告的承诺,开设相应课程,开展教育教学活动,保证教育教学质量。
中外合作办学机构应当提供符合标准的校舍和教育教学设施、设备。
第二十六条 中外合作办学机构可以依法自主确定招生范围、标准和方式;但实施中国学历教育的,应当遵守国家有关规定。
第二十七条 实施高等学历教育的中外合作办学机构符合中国学位授予条件的,可以依照国家有关规定申请相应的学位授予资格。
第二十八条 中外合作办学机构依法自主管理和使用中外合作办学机构的资产,但不得改变按照公益事业获得的土地及校舍的用途。
中外合作办学机构不得从事营利性经营活动。
第二十九条 在每个会计年度结束时,中外合作办学者不要求取得合理回报的中外合作办学机构应当从年度净资产增加额中,中外合作办学者要求取得合理回报的中外合作办学机构应当从年度净收益中,按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金,用于中外合作办学机构的建设、维护和教学设备的添置、更新等。
第三十条 中外合作办学机构资产中的国有资产的监督、管理,按照国家有关规定执行。
中外合作办学机构接受的捐赠财产的使用和管理,依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的有关规定执行。
第三十一条 中外合作办学者要求取得合理回报的,应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定执行。
第三十二条 中外合作办学机构有下列情形之一的,中外合作办学者不得取得回报:
(一)发布虚假招生简章或者招生广告,骗取钱财的;
(二)擅自增加收费项目或者提高收费标准,情节严重的;
(三)非法颁发或者伪造学历、学位证书及其他学业证书的;
(四)骗取办学许可证或者伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的;
(五)未依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算、编制财务会计报告,财务、资产管理混乱的;
(六)违反国家税收征管法律、行政法规的规定,受到税务机关处罚的;
(七)校舍或者其他教育教学设施、设备存在重大安全隐患,未及时采取措施,致使发生重大伤亡事故的;
(八)教育教学质量低下,产生恶劣社会影响的。
中外合作办学者抽逃办学资金或者挪用办学经费的,不得取得回报。
第四章 中外合作办学项目的审批与活动
第三十三条 中外合作办学项目的办学层次和类别,应当与中国教育机构和外国教育机构的办学层次和类别相符合,并一般应当在中国教育机构中已有或者相近专业、课程举办。合作举办新的专业或者课程的,中国教育机构应当基本具备举办该专业或者课程的师资、设备、设施等条件。
第三十四条 中国教育机构可以采取与相应层次和类别的外国教育机构共同制定教育教学计划,颁发中国学历、学位证书或者外国学历、学位证书,在中国境外实施部分教育教学活动的方式,举办中外合作办学项目。
第三十五条 举办中外合作办学项目,中国教育机构和外国教育机构应当参照本办法第五条的规定签订合作协议。
第三十六条 申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目,由拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门提出意见后,报国务院教育行政部门批准;申请举办实施高等专科教育、非学历高等教育和高级中等教育、自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学项目,报拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门批准,并报国务院教育行政部门备案。
申请举办颁发外国教育机构的学历、学位证书以及引进外国教育机构的名称、标志或者教育服务商标的中外合作办学项目的审批,参照前款的规定执行。
第三十七条 申请举办中外合作办学项目,应当由中国教育机构提交下列文件:
(一)《中外合作办学项目申请表》;
(二)合作协议;
(三)中外合作办学者法人资格证明;
(四)验资证明(有资产、资金投入的);
(五)捐赠资产协议及相关证明(有捐赠的);
外国教育机构已在中国境内合作举办中外合作办学机构或者中外合作办学项目的,还应当提交原审批机关或者其委托的社会中介组织的评估报告。
第三十八条 申请设立实施学历教育的中外合作办学项目,应当于每年3月或者9月提出申请,审批机关应当组织专家评议。
专家评议的时间不计算在审批期限内,但审批机关应当将专家评议所需时间书面告知申请人。
第三十九条 申请设立中外合作办学项目的,审批机关应当按照《中华人民共和国行政许可法》规定的时限作出是否批准的决定。批准的,颁发统一格式、统一编号的中外合作办学项目批准书;不批准的,应当书面说明理由。
中外合作办学项目批准书由国务院教育行政部门制定式样并统一编号;编号办法由国务院教育行政部门参照中外合作办学许可证的编号办法确定。
第四十条 中外合作办学项目是中国教育机构教育教学活动的组成部分,应当接受中国教育机构的管理。实施中国学历教育的中外合作办学项目,中国教育机构应当对外国教育机构提供的课程和教育质量进行评估。
第四十一条 中外合作办学项目可以依法自主确定招生范围、标准和方式;但实施中国学历教育的,应当遵守国家有关规定。
第四十二条 举办中外合作办学项目的中国教育机构应当依法对中外合作办学项目的财务进行管理,并在学校财务账户内设立中外合作办学项目专项,统一办理收支业务。
第四十三条 中外合作办学项目收费项目和标准的确定,按照国家有关规定执行,并在招生简章或者招生广告中载明。
中外合作办学项目的办学结余,应当继续用于项目的教育教学活动和改善办学条件。
第五章 管理与监督
第四十四条 中外合作办学机构和举办中外合作办学项目的中国教育机构应当根据国家有关规定,通过合法渠道引进教材。引进的教材应当具有先进性,内容不得与中国宪法和有关法律、法规相抵触。
中外合作办学机构和举办中外合作办学项目的中国教育机构应当对开设课程和引进教材的内容进行审核,并将课程和教材清单及说明及时报审批机关备案。
第四十五条 中外合作办学机构和举办中外合作办学项目的中国教育机构应当依法建立学籍管理制度,并报审批机关备案。
第四十六条 中外合作办学机构和项目教师和管理人员的聘任,应当遵循双方地位平等的原则,由中外合作办学机构和举办中外合作办学项目的中国教育机构与教师和管理人员签订聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任。
第四十七条 中外合作办学机构和项目的招生简章和招生广告的样本应当及时报审批机关备案。
第四十八条 举办颁发外国教育机构的学历、学位证书的中外合作办学机构和项目,中方合作办学者应当是实施相应层次和类别学历教育的中国教育机构。
中外合作办学机构和项目颁发外国教育机构的学历、学位证书的,其课程设置、教学内容应当不低于该外国教育机构在其所属国的标准和要求。
第四十九条 中外合作办学项目颁发的外国教育机构的学历、学位证书,应当与该外国教育机构在其所属国颁发的学历、学位证书相同,并在该国获得承认。
第五十条 实施学历教育的中外合作办学机构和项目应当通过网络、报刊等渠道,将该机构或者项目的办学层次和类别、专业设置、课程内容、招生规模、收费项目和标准等情况,每年向社会公布。
中外合作办学机构应当于每年4月1日前公布经社会审计机构对其年度财务会计报告的审计结果。
第五十一条 实施学历教育的中外合作办学机构和项目,应当按学年或者学期收费,不得跨学年或者学期预收。
第五十二条 中外合作办学机构和举办中外合作办学项目的中国教育机构应当于每年3月底前向审批机关提交办学报告,内容应当包括中外合作办学机构和项目的招收学生、课程设置、师资配备、教学质量、财务状况等基本情况。
第五十三条 审批机关应当组织或者委托社会中介组织本着公开、公正、公平的原则,对实施学历教育的中外合作办学项目进行办学质量评估,并将评估结果向社会公布。
第五十四条 中外合作办学项目审批机关及其工作人员,利用职务上的便利收取他人财物或者获取其他利益,滥用职权、玩忽职守,对不符合本办法规定条件者颁发中外合作办学项目批准书,或者发现违法行为不予以查处,造成严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。
第五十五条 违反本办法的规定,超越职权审批中外合作办学项目的,其批准文件无效,由上级机关责令改正;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
第五十六条 违反本办法的规定,未经批准擅自举办中外合作办学项目的,由教育行政部门责令限期改正,并责令退还向学生收取的费用;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
第五十七条 中外合作办学项目有下列情形之一的,由审批机关责令限期改正,并视情节轻重,处以警告或者3万元以下的罚款;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
(一)发布虚假招生简章或者招生广告,骗取钱财的;
(二)擅自增加收费项目或者提高收费标准的;
(三)管理混乱,教育教学质量低下的;
(四)未按照国家有关规定进行财务管理的;
(五)对办学结余进行分配的。
第五十八条 中外合作办学机构和项目违反《中华人民共和国教育法》的规定,颁发学历、学位证书或者其他学业证书的,依照《中华人民共和国教育法》的有关规定进行处罚。
第六章 附则
第五十九条 在工商行政管理部门登记注册的经营性的中国培训机构与外国经营性的教育培训公司合作举办教育培训的活动,不适用本办法。
第六十条 中国教育机构没有实质性引进外国教育资源,仅以互认学分的方式与外国教育机构开展学生交流的活动,不适用本办法。
第六十一条 香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的教育机构与内地教育机构举办合作办学项目的,参照本办法的规定执行,国家另有规定的除外。
第六十二条 《中外合作办学条例》实施前已经批准的中外合作办学项目,应当参照《中外合作办学条例》第六十三条规定的时限和程序,补办中外合作办学项目批准书。逾期未达到《中外合作办学条例》和本办法规定条件的,审批机关不予换发项目批准书。
第六十三条 本办法自2004年7月1日起施行。原中华人民共和国国家教育委员会1995年1月26日发布的《中外合作办学暂行规定》同时废止。
从西方公共制度的演变看我国公务员管理法治
姚子煦
摘 要:建立和推行国家公务员制度,是党和国家的重大决策,是干部人事制度的重大改革。公务员制度法规体系的建立,是实现政府管理法治的历史性跨越。但是对比西方公共制度体系,我国公务员制度仍有诸多弊端,《公务员法》亟待出台。
公务员管理法治,是指国家通过法律、法规和规章,对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行管理的各种具体制度的总称。
根据权力的来源不同,在西方国家,国家公务员分为政务类公务员(通常称为政务官)和事务类公务员(通常称为文官)两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生,与相应政党共进退的政府组成人员,以及其他政治性较强的行政人员;事务(业务)内公务员通常是指通过竞争考试任职,政治上保持中立,无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中,对文官选任和管理的制度称为文官制度。
一、全球公务员制度改革大背景
全球化趋势日益加快,世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌,传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面,不得不引入新的管理模式和方法;无论是在组织结构上还是在管理上,都将受到新的理论的强烈影响。转轨时期的中国,如何面对这股来势凶猛、生机勃勃的公务员制度的改革浪潮,如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点,已成为一个迫切的课题。
二、西方公共制度的演变
文官制度自其诞生以来,逐步形成了一套定型的价值观,诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中,并为世界各国所纷纷采纳。
西方国家政府公务员管理制度,是在借鉴了中国文官制度,特别吸收科举考试制度精华的基础上,在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中,经历了几十年的探索和斗争,才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间,国家公务员制度仍在进行着积极的改革,以求适应历史发展的要求。西方国家政府人力资源管理制度的改革,是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物,它为政府的改革开辟了道路,成为政府改革的先导。国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。
公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后,资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产,政府的社会管理内容日益扩大,功能分化明确,客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来管理国家;二是为了保证社会生产力,资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府,要求政府的公职向国家社会公开,赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会,这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。
国家公务员制度产生的社会政治根源。19世纪以后,随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后,政府中出现比较严重的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时,将官职作为战利品,合法、公开地进行分赃,给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。(1)出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移,因此,在用人中出现了大量拉关系、贿赂公职,甚至卖官鬻爵的现象,权力与金钱的交易泛滥于世,腐败严重。(2)周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭.处于高度不稳定状态。使得政府行政活动缺乏连续性和稳定性,随时有陷于瘫痪的危险。(3)公职队伍人才匮乏,效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式,使大量无能之辈充斥政府,使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的,他们强烈要求政治改革,改革分赃和恩赐的用人制度。
国家公务员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权,人人生而平等”的思想,为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围,为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。在西方各国中,英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义,提供了人才公平、平等、竞争发展的环境,它主张:第一,所有公务员个人求职者,不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷,都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用,必须向全体人民公布,任何一级职位都对符合报考条件的人开放,进行公开的竞争性考试,选用成绩优秀者。第二,凡通过文官考试录用的官员,不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害,保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度,禁止参加竞选等政治活动,禁止进行金钱的授受。第三,公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献,公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四,实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》,提出了政治与行政的二分法,为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。
美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过工作分析与职位分类,试图建立一个以工作为中心,对公务员有客观的绩效测量指标,人员编制定量,并实行同工同酬的规范管理制度,使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由于职位分类工作极其复杂,这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。从1895年提出动议,到地方政府(芝加哥市)首先运作,再到美国国会讨论,1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》,并成立了人事分类委员会,推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法,对分类结构进行了重新调整。
1978年是美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年,卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革,通过了著名的《公务员制度改革法》。改革的内容很广,供了人才公平、平等、竞争发展的环境,功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体有:第一,确立了功绩制的九项原则。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制,工作表现和业绩不良者,必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制,除一部分基本工资外,另一部分工资为“可比性工资”,其数额由工作成绩来决定。第二,强调公务员工作中的道德素质和品质,要求公务员应保持高度的正直、高尚行为,要关心公众利益。第三,改革高级公务员的职位分类制度,设立“高级行政职位”(Senior Executive System,简称SES系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位,计9200个,实行官随人走的品位分类方法,加大任用弹性,同时要求全面提高高级公务员的综合素质。第四,改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会,建立新的人事管理机构,即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时下放了一些人事管理权限,扩大了政府各机关用人权。第五,建立了联邦文官学院,专门培训政府公务员,提高其绩效水平。第六,确认和强化了公务员的权利。他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会,有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜,妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段。
三、我国公务员制度的酝酿及初步形成。
第一阶段,1984——1986年,起草《国家机关工作人员条例》;第二阶段,1986——1988年,正式确立和基本形成阶段;第三阶段,1988——1993年,具体实施的探讨阶段;第四阶段,1993——1996年底,在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期。
《公务员暂行条例》是公务员制度改革的产物和成果,它的颁布标志着我国政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。自从《国家公务员暂行条例》实施以来,经过几年的努力,我国公务员制度的推行取得了积极的成果,具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立,公务员制度体系已初步形成,公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全,坚持依法管理,传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破,公务员制度的价值和功能初步显现,公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。
国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是:1.在“三定”的基础上进行职位设置,明确各职位的职责条件和任职条件,并制定职位说明书。2.对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3.实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。
四、我国公务员制度缺陷的理论分析
从根本上讲,我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植,并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境,使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出,其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此,在实施过程中,公务员制度失真的现象比较普遍。
国家公务员制度实施的主要问题是:1.制度本身的不完善、不健全问题依然很突出,公务员制度的法制建设尚有差距;2.职位分类不科学,公务员分类管理模式没有建立;3.由于政府职能转变,政府机构改革与人员分流困难重重,依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性,公务员制度管理中的优越性无从体现,制度优势尚有很大的发空间;4.有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。
原因分析:1.我国市场经济的发育程度较低。2.低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会,而不是一个职业取向的社会,低度的社会分化是中国传统社会的基本特征,并且一直得以延续到今。3.法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在,社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制,缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山,为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4.身份取向远远高于成就取向,从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现,公平竞争的用人环境明显缺失,导致整个公务员制度的运行机制不畅。5. 集权型的政治结构。处于转型时期的中国,总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大,政府职能过度膨胀。在这样的条件下,权力与资源高度集中于上级政府,但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配,这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。
五、完善我国公务员制度的几点思考
公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路,我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状,制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度,其总法应该有个基本法律地位,而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系,如调任、回避、管理与监督单项尚待出台,单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见,在相当长的一段时期内,改革的方向和重点应该是基本法的建设,强化程序和其他规则的制约,形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。
1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧,另一方面,国内正处于转型时期,现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分,这是一种渐近式的自我完善的行政改革,新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。
我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化,它必须具备一定的灵活性,从而增强制度的活力,改进公共服务。在我国现阶段,公务员制度的灵活性体现为:政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应,既要保持优良传统,又要吸收新的成果。如:社区服务,推行社会服务,政务公开,电子政府,行政合同等。
2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立,激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中,价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制,同时能充分发挥公务员的聪明才干,为我国的现代化做贡献,那么,德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。
3、制度安排应具有前瞻性。
目前,西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果,即以政府行为结果的成败,作为衡量政府效率的标准,这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。
笔者认为,我国公务员制度在未来的制度设计中,需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性,避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率,从而具有前瞻性的指导意义。
制度设计应该强调行政效果而不单是规则,并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度,这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为,有了测定的尺度,作决定就会相对简单——组织要么实现了目标,要么就没有。只有达到基线指标的用人单位,才能拥有人事权。这样,政府主管部门通过有条件的授权于用人单位,使其能拥有人事权,并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施,进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。
4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面,做那些不必要做的事”。我们可以看出,繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而,精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念,因为这是提高政府快速反应效能的基础,特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。
进一步推动公务员制度的完善,必须立足我国现有的基本国情,在短时期内建立起配套的规章制度,这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立,应该体现精简明确的原则,具有现实可行性,并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高,那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。
姚子煦:中山大学法学院2002级法律硕士
注 参考书目:
孙柏英等编著:《公共部门的人力资源管理》,中国人民大学出版社额,1999年3月
[美]罗纳德.克林格勒/约翰•纳尔班迪著:《公共部门人力资源管理:系统与战略》(第四版) ,中国人民大学出版社,2001年版
陈新民主编:《新人力资源管理》,中央编译出版社2002年版
徐颂陶:《中国人才战略与人力资源开发》,中国人事出版社,1998年3月版。
苏祖勤 徐军华著:《行政法治》,中国国际广播出版社,2002年2月版