国务院


中华人民共和国国务院令
第478号

　　《中华人民共和国外资银行管理条例》已经2006年11月8日国务院第155次常务会议通过，现予公布，自2006年12月11日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 总理　温家宝
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年十一月十一日



中华人民共和国外资银行管理条例

第一章　总　　则

　　第一条　为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，制定本条例。
　　第二条　本条例所称外资银行，是指依照中华人民共和国有关法律、法规，经批准在中华人民共和国境内设立的下列机构：
　　（一）1家外国银行单独出资或者1家外国银行与其他外国金融机构共同出资设立的外商独资银行；
　　（二）外国金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行；
　　（三）外国银行分行；
　　（四）外国银行代表处。
　　前款第（一）项至第（三）项所列机构，以下统称外资银行营业性机构。
　　第三条　本条例所称外国金融机构，是指在中华人民共和国境外注册并经所在国家或者地区金融监管当局批准或者许可的金融机构。
　　本条例所称外国银行，是指在中华人民共和国境外注册并经所在国家或者地区金融监管当局批准或者许可的商业银行。
　　第四条　外资银行必须遵守中华人民共和国法律、法规，不得损害中华人民共和国的国家利益、社会公共利益。
　　外资银行的正当活动和合法权益受中华人民共和国法律保护。
　　第五条　国务院银行业监督管理机构及其派出机构（以下统称银行业监督管理机构）负责对外资银行及其活动实施监督管理。法律、行政法规规定其他监督管理部门或者机构对外资银行及其活动实施监督管理的，依照其规定。
　　第六条　国务院银行业监督管理机构根据国家区域经济发展战略及相关政策制定有关鼓励和引导的措施，报国务院批准后实施。

第二章　设立与登记

　　第七条　设立外资银行及其分支机构，应当经银行业监督管理机构审查批准。
　　第八条　外商独资银行、中外合资银行的注册资本最低限额为10亿元人民币或者等值的自由兑换货币。注册资本应当是实缴资本。
　　外商独资银行、中外合资银行在中华人民共和国境内设立的分行，应当由其总行无偿拨给不少于1亿元人民币或者等值的自由兑换货币的营运资金。外商独资银行、中外合资银行拨给各分支机构营运资金的总和，不得超过总行资本金总额的60%。
　　外国银行分行应当由其总行无偿拨给不少于2亿元人民币或者等值的自由兑换货币的营运资金。
　　国务院银行业监督管理机构根据外资银行营业性机构的业务范围和审慎监管的需要，可以提高注册资本或者营运资金的最低限额，并规定其中的人民币份额。
　　第九条　拟设外商独资银行、中外合资银行的股东或者拟设分行、代表处的外国银行应当具备下列条件：
　　（一）具有持续盈利能力，信誉良好，无重大违法违规记录；
　　（二）拟设外商独资银行的股东、中外合资银行的外方股东或者拟设分行、代表处的外国银行具有从事国际金融活动的经验；
　　（三）具有有效的反洗钱制度；
　　（四）拟设外商独资银行的股东、中外合资银行的外方股东或者拟设分行、代表处的外国银行受到所在国家或者地区金融监管当局的有效监管，并且其申请经所在国家或者地区金融监管当局同意；
　　（五）国务院银行业监督管理机构规定的其他审慎性条件。
　　拟设外商独资银行的股东、中外合资银行的外方股东或者拟设分行、代表处的外国银行所在国家或者地区应当具有完善的金融监督管理制度，并且其金融监管当局已经与国务院银行业监督管理机构建立良好的监督管理合作机制。
　　第十条　拟设外商独资银行的股东应当为金融机构，除应当具备本条例第九条规定的条件外，其中唯一或者控股股东还应当具备下列条件：
　　（一）为商业银行；
　　（二）在中华人民共和国境内已经设立代表处2年以上；
　　（三）提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元；
　　（四）资本充足率符合所在国家或者地区金融监管当局以及国务院银行业监督管理机构的规定。
　　第十一条　拟设中外合资银行的股东除应当具备本条例第九条规定的条件外，其中外方股东及中方唯一或者主要股东应当为金融机构，且外方唯一或者主要股东还应当具备下列条件：
　　（一）为商业银行；
　　（二）在中华人民共和国境内已经设立代表处；
　　（三）提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元；
　　（四）资本充足率符合所在国家或者地区金融监管当局以及国务院银行业监督管理机构的规定。
　　第十二条　拟设分行的外国银行除应当具备本条例第九条规定的条件外，还应当具备下列条件：
　　（一）提出设立申请前1年年末总资产不少于200亿美元；
　　（二）资本充足率符合所在国家或者地区金融监管当局以及国务院银行业监督管理机构的规定；
　　（三）初次设立分行的，在中华人民共和国境内已经设立代表处2年以上。
　　第十三条　外国银行在中华人民共和国境内设立营业性机构的，除已设立的代表处外，不得增设代表处，但符合国家区域经济发展战略及相关政策的地区除外。
　　代表处经批准改制为营业性机构的，应当依法办理原代表处的注销登记手续。
　　第十四条　设立外资银行营业性机构，应当先申请筹建，并将下列申请资料报送拟设机构所在地的银行业监督管理机构：
　　（一）申请书，内容包括拟设机构的名称、所在地、注册资本或者营运资金、申请经营的业务种类等；
　　（二）可行性研究报告；
　　（三）拟设外商独资银行、中外合资银行的章程草案；
　　（四）拟设外商独资银行、中外合资银行各方股东签署的经营合同；
　　（五）拟设外商独资银行、中外合资银行的股东或者拟设分行的外国银行的章程；
　　（六）拟设外商独资银行、中外合资银行的股东或者拟设分行的外国银行及其所在集团的组织结构图、主要股东名单、海外分支机构和关联企业名单；
　　（七）拟设外商独资银行、中外合资银行的股东或者拟设分行的外国银行最近3年的年报；
　　（八）拟设外商独资银行、中外合资银行的股东或者拟设分行的外国银行的反洗钱制度；
　　（九）拟设外商独资银行的股东、中外合资银行的外方股东或者拟设分行的外国银行所在国家或者地区金融监管当局核发的营业执照或者经营金融业务许可文件的复印件及对其申请的意见书；
　　（十）国务院银行业监督管理机构规定的其他资料。
　　拟设机构所在地的银行业监督管理机构应当将申请资料连同审核意见，及时报送国务院银行业监督管理机构。
　　第十五条　国务院银行业监督管理机构应当自收到设立外资银行营业性机构完整的申请资料之日起6个月内作出批准或者不批准筹建的决定，并书面通知申请人。决定不批准的，应当说明理由。
　　特殊情况下，国务院银行业监督管理机构不能在前款规定期限内完成审查并作出批准或者不批准筹建决定的，可以适当延长审查期限，并书面通知申请人，但延长期限不得超过3个月。
　　申请人凭批准筹建文件到拟设机构所在地的银行业监督管理机构领取开业申请表。
　　第十六条　申请人应当自获准筹建之日起6个月内完成筹建工作。在规定期限内未完成筹建工作的，应当说明理由，经拟设机构所在地的银行业监督管理机构批准，可以延长3个月。在延长期内仍未完成筹建工作的，国务院银行业监督管理机构作出的批准筹建决定自动失效。
　　第十七条　经验收合格完成筹建工作的，申请人应当将填写好的开业申请表连同下列资料报送拟设机构所在地的银行业监督管理机构：
　　（一）拟设机构的主要负责人名单及简历；
　　（二）对拟任该机构主要负责人的授权书；
　　（三）法定验资机构出具的验资证明；
　　（四）安全防范措施和与业务有关的其他设施的资料；
　　（五）设立分行的外国银行对该分行承担税务、债务的责任保证书；
　　（六）国务院银行业监督管理机构规定的其他资料。
　　拟设机构所在地的银行业监督管理机构应当将申请资料连同审核意见，及时报送国务院银行业监督管理机构。
　　第十八条　国务院银行业监督管理机构应当自收到完整的开业申请资料之日起2个月内，作出批准或者不批准开业的决定，并书面通知申请人。决定批准的，应当颁发金融许可证；决定不批准的，应当说明理由。
　　第十九条　经批准设立的外资银行营业性机构，应当凭金融许可证向工商行政管理机关办理登记，领取营业执照。
　　第二十条　设立外国银行代表处，应当将下列申请资料报送拟设代表处所在地的银行业监督管理机构：
　　（一）申请书，内容包括拟设代表处的名称、所在地等；
　　（二）可行性研究报告；
　　（三）申请人的章程；
　　（四）申请人及其所在集团的组织结构图、主要股东名单、海外分支机构和关联企业名单；
　　（五）申请人最近3年的年报；
　　（六）申请人的反洗钱制度；
　　（七）拟任该代表处首席代表的身份证明和学历证明的复印件、简历以及拟任人有无不良记录的陈述书；
　　（八）对拟任该代表处首席代表的授权书；
　　（九）申请人所在国家或者地区金融监管当局核发的营业执照或者经营金融业务许可文件的复印件及对其申请的意见书；
　　（十）国务院银行业监督管理机构规定的其他资料。
　　拟设代表处所在地的银行业监督管理机构应当将申请资料连同审核意见，及时报送国务院银行业监督管理机构。
　　第二十一条　国务院银行业监督管理机构应当自收到设立外国银行代表处完整的申请资料之日起6个月内作出批准或者不批准设立的决定，并书面通知申请人。决定不批准的，应当说明理由。
　　第二十二条　经批准设立的外国银行代表处，应当凭批准文件向工商行政管理机关办理登记，领取工商登记证。
　　第二十三条　本条例第十四条、第十七条、第二十条所列资料，除年报外，凡用外文书写的，应当附有中文译本。
　　第二十四条　按照合法性、审慎性和持续经营原则，经国务院银行业监督管理机构批准，外国银行可以将其在中华人民共和国境内设立的分行改制为由其单独出资的外商独资银行。申请人应当按照国务院银行业监督管理机构规定的审批条件、程序、申请资料提出设立外商独资银行的申请。
　　第二十五条　外国银行分行改制为由其总行单独出资的外商独资银行的，经国务院银行业监督管理机构批准，该外国银行可以在规定的期限内保留1家从事外汇批发业务的分行。申请人应当按照国务院银行业监督管理机构规定的审批条件、程序、申请资料提出申请。
　　前款所称外汇批发业务，是指对除个人以外客户的外汇业务。
　　第二十六条　外资银行董事、高级管理人员、首席代表的任职资格应当符合国务院银行业监督管理机构规定的条件，并经国务院银行业监督管理机构核准。
　　第二十七条　外资银行有下列情形之一的，应当经国务院银行业监督管理机构批准，并按照规定提交申请资料，依法向工商行政管理机关办理有关登记：
　　（一）变更注册资本或者营运资金；
　　（二）变更机构名称、营业场所或者办公场所；
　　（三）调整业务范围；
　　（四）变更股东或者调整股东持股比例；
　　（五）修改章程；
　　（六）国务院银行业监督管理机构规定的其他情形。
　　外资银行更换董事、高级管理人员、首席代表，应当报经国务院银行业监督管理机构核准其任职资格。
　　第二十八条　外商独资银行、中外合资银行变更股东的，变更后的股东应当符合本条例第九条、第十条或者第十一条关于股东的条件。
　　特殊情况下，经国务院银行业监督管理机构同意，变更后的股东可以不适用本条例第十条第（二）项或者第十一条第（二）项的规定。

第三章　业务范围

　　第二十九条　外商独资银行、中外合资银行按照国务院银行业监督管理机构批准的业务范围，可以经营下列部分或者全部外汇业务和人民币业务：
　　（一）吸收公众存款；
　　（二）发放短期、中期和长期贷款；
　　（三）办理票据承兑与贴现；
　　（四）买卖政府债券、金融债券，买卖股票以外的其他外币有价证券；
　　（五）提供信用证服务及担保；
　　（六）办理国内外结算；
　　（七）买卖、代理买卖外汇；
　　（八）代理保险；
　　（九）从事同业拆借；
　　（十）从事银行卡业务；
　　（十一）提供保管箱服务；
　　（十二）提供资信调查和咨询服务；
　　（十三）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。
　　外商独资银行、中外合资银行经中国人民银行批准，可以经营结汇、售汇业务。
　　第三十条　外商独资银行、中外合资银行的分支机构在总行授权范围内开展业务，其民事责任由总行承担。
　　第三十一条　外国银行分行按照国务院银行业监督管理机构批准的业务范围，可以经营下列部分或者全部外汇业务以及对除中国境内公民以外客户的人民币业务：
　　（一）吸收公众存款；
　　（二）发放短期、中期和长期贷款；
　　（三）办理票据承兑与贴现；
　　（四）买卖政府债券、金融债券，买卖股票以外的其他外币有价证券；
　　（五）提供信用证服务及担保；
　　（六）办理国内外结算；
　　（七）买卖、代理买卖外汇；
　　（八）代理保险；
　　（九）从事同业拆借；
　　（十）提供保管箱服务；
　　（十一）提供资信调查和咨询服务；
　　（十二）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。
　　外国银行分行可以吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。
　　外国银行分行经中国人民银行批准，可以经营结汇、售汇业务。
　　第三十二条　外国银行分行及其分支机构的民事责任由其总行承担。
　　第三十三条　外国银行代表处可以从事与其代表的外国银行业务相关的联络、市场调查、咨询等非经营性活动。
　　外国银行代表处的行为所产生的民事责任，由其所代表的外国银行承担。
　　第三十四条　外资银行营业性机构经营本条例第二十九条或者第三十一条规定业务范围内的人民币业务的，应当具备下列条件，并经国务院银行业监督管理机构批准：
　　（一）提出申请前在中华人民共和国境内开业3年以上；
　　（二）提出申请前2年连续盈利；
　　（三）国务院银行业监督管理机构规定的其他审慎性条件。
　　外国银行分行改制为由其总行单独出资的外商独资银行的，前款第（一）项、第（二）项规定的期限自外国银行分行设立之日起计算。

第四章　监督管理

　　第三十五条　外资银行营业性机构应当按照有关规定，制定本行的业务规则，建立、健全风险管理和内部控制制度，并遵照执行。
　　第三十六条　外资银行营业性机构应当遵守国家统一的会计制度和国务院银行业监督管理机构有关信息披露的规定。
　　第三十七条　外资银行营业性机构举借外债，应当按照国家有关规定执行。
　　第三十八条　外资银行营业性机构应当按照有关规定确定存款、贷款利率及各种手续费率。
　　第三十九条　外资银行营业性机构经营存款业务，应当按照中国人民银行的规定交存存款准备金。
　　第四十条　外商独资银行、中外合资银行应当遵守《中华人民共和国商业银行法》关于资产负债比例管理的规定。外国银行分行变更的由其总行单独出资的外商独资银行以及本条例施行前设立的外商独资银行、中外合资银行，其资产负债比例不符合规定的，应当在国务院银行业监督管理机构规定的期限内达到规定要求。
　　国务院银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外商独资银行、中外合资银行提高资本充足率。
　　第四十一条　外资银行营业性机构应当按照规定计提呆账准备金。
　　第四十二条　外商独资银行、中外合资银行应当遵守国务院银行业监督管理机构有关公司治理的规定。
　　第四十三条　外商独资银行、中外合资银行应当遵守国务院银行业监督管理机构有关关联交易的规定。
　　第四十四条　外国银行分行营运资金的30%应当以国务院银行业监督管理机构指定的生息资产形式存在。
　　第四十五条　外国银行分行营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例不得低于8%。
　　国务院银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外国银行分行提高前款规定的比例。
　　第四十六条　外国银行分行应当确保其资产的流动性。流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。
　　第四十七条　外国银行分行境内本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额。
　　第四十八条　在中华人民共和国境内设立2家及2家以上分行的外国银行，应当授权其中1家分行对其他分行实施统一管理。
　　国务院银行业监督管理机构对外国银行在中华人民共和国境内设立的分行实行合并监管。
　　第四十九条　外资银行营业性机构应当按照国务院银行业监督管理机构的有关规定，向其所在地的银行业监督管理机构报告跨境大额资金流动和资产转移情况。
　　第五十条　国务院银行业监督管理机构根据外资银行营业性机构的风险状况，可以依法采取责令暂停部分业务、责令撤换高级管理人员等特别监管措施。
　　第五十一条　外资银行营业性机构应当聘请在中华人民共和国境内依法设立的会计师事务所对其财务会计报告进行审计，并应当向其所在地的银行业监督管理机构报告。解聘会计师事务所的，应当说明理由。
　　第五十二条　外资银行营业性机构应当按照规定向银行业监督管理机构报送财务会计报告、报表和有关资料。
　　外国银行代表处应当按照规定向银行业监督管理机构报送资料。
　　第五十三条　外资银行应当接受银行业监督管理机构依法进行的监督检查，不得拒绝、阻碍。
　　第五十四条　外商独资银行、中外合资银行应当设置独立的内部控制系统、风险管理系统、财务会计系统、计算机信息管理系统。
　　第五十五条　外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行的董事长、高级管理人员和从事外汇批发业务的外国银行分行的高级管理人员不得相互兼职。
　　第五十六条　外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间进行的交易必须符合商业原则，交易条件不得优于与非关联方进行交易的条件。外国银行对其在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间的资金交易，应当提供全额担保。
　　第五十七条　外国银行代表处及其工作人员，不得从事任何形式的经营性活动。

第五章　终止与清算

　　第五十八条　外资银行营业性机构自行终止业务活动的，应当在终止业务活动30日前以书面形式向国务院银行业监督管理机构提出申请，经审查批准予以解散或者关闭并进行清算。
　　第五十九条　外资银行营业性机构无力清偿到期债务的，国务院银行业监督管理机构可以责令其停业，限期清理。在清理期限内，已恢复偿付能力、需要复业的，应当向国务院银行业监督管理机构提出复业申请；超过清理期限，仍未恢复偿付能力的，应当进行清算。
　　第六十条　外资银行营业性机构因解散、关闭、依法被撤销或者宣告破产而终止的，其清算的具体事宜，依照中华人民共和国有关法律、法规的规定办理。
　　第六十一条　外资银行营业性机构清算终结，应当在法定期限内向原登记机关办理注销登记。
　　第六十二条　外国银行代表处自行终止活动的，应当经国务院银行业监督管理机构批准予以关闭，并在法定期限内向原登记机关办理注销登记。

第六章　法律责任

　　第六十三条　未经国务院银行业监督管理机构审查批准，擅自设立外资银行或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔，自被取缔之日起5年内，国务院银行业监督管理机构不受理该当事人设立外资银行的申请；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款。
　　第六十四条　外资银行营业性机构有下列情形之一的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其金融许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未经批准设立分支机构的；
　　（二）未经批准变更、终止的；
　　（三）违反规定从事未经批准的业务活动的；
　　（四）违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的。
　　第六十五条　外资银行有下列情形之一的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，处20万元以上50万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿、吊销其金融许可证、撤销代表处；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未按照有关规定进行信息披露的；
　　（二）拒绝或者阻碍银行业监督管理机构依法进行的监督检查的；
　　（三）提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表或者有关资料的；
　　（四）隐匿、损毁监督检查所需的文件、证件、账簿、电子数据或者其他资料的；
　　（五）未经任职资格核准任命董事、高级管理人员、首席代表的；
　　（六）拒绝执行本条例第五十条规定的特别监管措施的。
　　第六十六条　外资银行营业性机构违反本条例有关规定，未按期报送财务会计报告、报表或者有关资料，或者未按照规定制定有关业务规则、建立健全有关管理制度的，由国务院银行业监督管理机构责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上30万元以下罚款。
　　第六十七条　外资银行营业性机构违反本条例第四章有关规定从事经营或者严重违反其他审慎经营规则的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，处20万元以上50万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其金融许可证。
　　第六十八条　外资银行营业性机构违反本条例规定，国务院银行业监督管理机构除依照本条例第六十三条至第六十七条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：
　　（一）责令外资银行营业性机构撤换直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员；
　　（二）外资银行营业性机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，并处5万元以上50万元以下罚款；
　　（三）取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身在中华人民共和国境内的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身在中华人民共和国境内从事银行业工作。
　　第六十九条　外国银行代表处违反本条例规定，从事经营性活动的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，给予警告，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款；情节严重的，由国务院银行业监督管理机构予以撤销；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第七十条　外国银行代表处有下列情形之一的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，给予警告，并处10万元以上30万元以下罚款；情节严重的，取消首席代表一定期限在中华人民共和国境内的任职资格或者要求其代表的外国银行撤换首席代表；情节特别严重的，由国务院银行业监督管理机构予以撤销：
　　（一）未经批准变更办公场所的；
　　（二）未按照规定向国务院银行业监督管理机构报送资料的；
　　（三）违反本条例或者国务院银行业监督管理机构的其他规定的。
　　第七十一条　外资银行违反中华人民共和国其他法律、法规的，由有关主管机关依法处理。

第七章　附　　则

　　第七十二条　香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的金融机构在内地设立的银行机构，比照适用本条例。国务院另有规定的，依照其规定。
　　第七十三条　本条例自2006年12月11日起施行。2001年12月20日国务院公布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》同时废止。

行政审判中的法律解释与漏洞补充

杨亚新


　　法律规范由构成要件和法律效果两部分组成，在构成要件被满足时，即发生法律效果。法律规范的适用，就是对一具体的案件事实进行判断，认定其满足法律规范的构成要件，从而产生该法律规范所规定的法律效果的过程。该过程可分为四个步骤：法定构成要件的内容解释及确定；案件事实的调查与认定；案件事实是否符合法定构成要件；法律后果。这四个步骤不是相互独立，而是彼此相互影响的。要准确全面的适用法律，离不开对运用法律解释方法对法律规范进行准确的解读，法律适用的过程也就是一个法律解释的过程。
　　一、行政审判中的法律解释方法
　　行政法律规范的解释，与其他领域的解释一并，其功能在于，法律适用者为将法律条文适用于所认定的案件事实，对于法律条文所欲规范的内容发生疑问时，通过法律解释，使法律适用者理解、确定法律条文的意义。法律解释的目标，在于发现、确定法律规范的真正意旨。法律解释不能完全拘泥于法条文字的字面含义，而应探求法律规范实际上的规范意旨，确定立法者利用法律文字所要达到的目的。
单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。
　　（一）文义解释
　　文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。
　　在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。
　　1、“等”外而无“等”内
　　单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。
　　2、概括事项只能与例示事项相一致
　　在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。
　　（二）目的解释
　　目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。
　　在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。
　　（三）体系解释
　　体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。
　　需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。
　　（四）其他解释方法
　　比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。
　　（五）不同解释方法之间的关系
　　采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：
　　1、文义解释具有优先性。
　　2、目的解释是解释活动的价值指引，具有独立的价值。
　　3、历史解释、体系解释等解释方法往往不具有独立性，均是确认法律目的的手段。
　　二、行政法律适用中的漏洞补充
　　（一）漏洞补充与法外究竟
　　在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。
　　当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。
　　（二）漏洞补充与依法行政
　　漏洞补充与法律解释的区别在于是否在法条可能的文义范围内，法律解释是在法条“可能的文义”之内使法律规定明确、具体，因此，其并未逾越法条涵盖的范围，而法律补充的内容则已经超现了法条“可能的文”因而在某种意义上具有“立法”的性质。当然，“可能的文义”的界限并不总是十分明确的。
法律漏洞的补充，例如类推适用、目的性限缩，乃是贯彻平等原则的要求，不仅可以防止恣意，而且可以促进公平正义的实现，故在行政法领域，除行政处罚受处罚法定主义的限制不允许漏洞补充外，一般均承认漏洞补充的合法性。只是行政法上的漏洞补充，与民法领域上被广泛的承认相比较，应受法律保留原则的限制。
　　法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能从事行为，如果法律没有明确规定，行政机关不能根据自己对立法目的的理解，自行创设法律规范包括进行法律补充。但法律保留原则并不适用于所有的行政领域。行政诉讼是对于行政行为的审查，如果行政机关在作出行政行为时不能进行法律补充，法院在行政诉讼中也就没有进行法律补充的可能。因此，在行政处罚领域，非国有财产的征收以及财政、税收等的基本制度这些领域的行政诉讼中，应该不得进行法律补充。
　　二、漏洞补充的方法
　　行政诉讼中法律补充的方法由于受“依法行政”原则的制约，与民法相比有细微差异。行政诉讼中法律补充的方法应当包括类推适用、目的性扩张和目的性限缩。
　　类推适用，是指将法律明文规定，适用到非该法律规定所直接加以规定，但其法律之重要特征与该规定所明文规定者相同的案型。类推适用的法理在于平等原则，及基于正义的要求，相同事物应为相同处理。
　　目的性限缩，是指法律条文的文义应涵盖某一案型，但依立法目的不应包涵此案型，系由于立法者的疏忽未将其排除在外，于是为贯彻立法目的，而将该案型排除在外的一种法律补充方法。
目的性扩张则正好相反，是指为贯彻法律规范意旨，将本不为法条文义涵盖的案型，包括于该法条适用范围之内的法律补充方法。
　　三、行政法律适用中利益衡量
　　行政法与民法的重要区别在于，行政法是调整公共利益和私人利益的关系。行政诉讼中总要面对代表公共利益的行政机关和私人利益的行政相对人之间的利益纠纷，法官能否很好的平衡公共利益和私人利益，往往不仅关系到个案的公正，更关系到社会的价值趋向。再者，法律的适用往往不只有一个惟一的结果，需要在多种可能中作出选择。
　　利益衡量方法强调个案的具体情形，因此，不可能有一种标准的，统一的模式，但利益衡量作为一种司法方法，总有其共性的东西可循。
　　行政机关在执法中如果不注意运用利益衡量的方法，其行政行为可能表面上看是合法的，实际上却无法得到一般人的认同。
　　在行政诉讼领域，有些制度设计也体现出利益衡量方法的运用。《行政诉讼法解释》第五十八条正是对类似情形进行利益衡量后的产物。当然，在司法实践中运用该条款，尚需慎之又慎。


北安市人民法院　杨亚新