城建部


城镇个人建造住宅管理办法

1983年6月4日，城建部

第一条 为了鼓励城镇个人建造住宅，防止个人建造住宅中的违法乱纪行为，特制定本办法。
第二条 本办法适用于市、镇和未设镇建制的县城、工矿区。
本办法所说的城镇个人建造住宅，包括以下几种形式：
（一）自筹自建：城镇居民或职工自己投资、投料、投工，新建或扩建住宅；
（二）民建公助：以城镇居民或职工自己投资、投料、投工为主，人民政府或职工所在单位在征地、资金、材料、运输、施工等方面给予适当帮助，新建或扩建住宅；

（三）互助自建：城镇居民或职工互相帮助，共同投资、投料、投工，新建或扩建住宅；
（四）所在地人民政府同意的其他形式。
第三条 凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工，都可以申请建造住宅；但夫妇一方户口在农村的，一般不得申请在城镇建造住宅。
城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，才准建造住宅。
第四条 城镇个人建造住宅，必须十分珍惜和合理利用土地。要与改造旧城相结合，充分利用原有的宅基地和空闲地，提倡建造两层以上的住宅。禁止占用良田、菜田、道路和城市绿地建造住宅。有条件的城镇，应当由人民政府统一解决用地，统一规划。
城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定，办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自占地建造住宅。
第五条 城镇个人建造住宅的建筑面积，由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定，但按城镇正式户口平均，每人建筑面积一般不得超过二十平方米（包括在本城的异地住宅）。禁止用围墙筑院的方式扩大宅基地。
第六条 城镇个人建造住宅，必须符合城市规划的要求，不得妨碍交通、消防、市容、环境卫生和毗邻建筑的采光、通风。
城镇个人建造住宅，必须经城市规划管理机关审查批准，发给建设许可证后，方可施工。
第七条 城镇个人建造住宅的资金、材料、施工力量的来源必须正当，不得利用职权侵占国家、集体资财和平调劳动力、运输力。
城镇个人建造住宅需要的主要建筑材料，应当列入地方物资供应计划。有条件的单位，应当在资金、材料、运输等方面给职工以支持和帮助，但补贴金额一般不得超过住宅造价的百分之二十。补贴应当从本单位自有资金中解决，不得列入生产成本或挤占行政、事业费。
第八条 城镇个人建造的住宅，属于本办法第二条第二款第（一）、（二）、（三）项的，所有权归个人；属于本办法第二条第二款第（四）项的，所有权根据具体情况确定。
住宅竣工一个月内，建造人须持建筑许可证和建筑图纸，向房地产管理机关申请验查，经审查批准后，领取房屋所有权证。
第九条 违反本办法规定的，应视其情节轻重，给予行政处分、罚款。对违法建筑的住宅，予以拆除或没收。造成经济损失的，责令赔偿。触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第十条 各省、自治区、直辖市人民政府可根据本办法制定实施细则。
第十一条 本办法自发布之日起施行。

国务院关于严格控制城镇住宅标准的规定
党的十一届三中全会以来，全国城镇建设了大批住宅，住房紧张状况有所缓和。但近两年来，许多地区和部门擅自制订住宅标准，任意突破国家有关规定，为领导干部新建的住宅面积越来越大，标准越来越高，脱离了我国国情，脱离了群众。为了加强对住宅标准的管理，特作如下规定：
一、严格控制住宅建筑面积标准。要认真贯彻“一要吃饭，二要建设”和在发展生产的基础上逐步改善人民生活的方针。从我国经济能力和严重缺房的实际情况出发，在近期内，我国城镇住房只能是低标准的。全国城镇和各工矿区住宅均应以中小型户（一至二居室一套）为主，平均每套建筑面积应控制在50平方米以内。一类住宅，平均每套建筑面积42—45平方米；二类住宅，平均每套建筑面积45—50平方米，这两类住宅适用于一般职工。三类住宅，平均每套建筑面积60—70平方米，适用于县、处级干部及相当于这一级的知识分子。四类住宅，平均每套建筑面积80—90平方米，适用于厅、局、地委一级干部和相当于这一级的高级知识分子。以建一、二类住宅为主。在住宅紧张的城市和单位，应暂缓建设三、四类住宅。在全国住房分配标准未颁发之前，上述标准可暂作为分配控制标准。
二、为了能够以相同数量的住宅建设投资，适当解决较多群众的住房问题，各地区、各部门、各单位都要严格执行国家统一标准，不得另行制订超过国家统一规定的住宅建筑面积标准。今后，凡发现任意突破住宅建筑面积标准的，要及时纠正。情节严重的，要严肃处理，并追究批准者的责任。要严格控制住宅装修和设备标准，防止提高建筑造价。
三、今后衡量住宅建设量，既要以建筑面积为计量单位，又要以住宅套数为计量单位。各单位申请建造住宅和有关部门审批住宅建设计划，都要填报和审核建筑面积和套数，两者缺一不可。这是一项改革，各级计划、统计、计量、城建部门要紧密配合、协调一致，把这项工作做好。
四、各地计划和城建部门要加强城市住宅建设的管理，建立审批制度，严格把关。今后，各单位需要建造三、四类住宅的，要报当地计委（建委）和城建部门批准。对近几年住宅建设较多的机关、单位要从严掌握。凡超过标准或未按规定程序报批的住宅一律不准建设。
五、各级人民政府要加强对住宅建设的领导，坚决纠正任意提高住宅建筑面积标准的现象。各地要对一九八一年以来住宅建筑面积标准进行一次检查，并将检查结果报国家计委和城乡建设环境保护部。
各级领导机关要带头严格执行国家住宅建筑面积标准和设备标准，不准搞特殊化。要严格控制县、处级和地、厅级干部住宅建设。要把解决无房户、严重拥挤户的住房问题放在首位，作出规划，分期分批解决。
过去，各地区、各部门制定的住宅设计、分配标准与本规定不符的，一律停止执行。


　　　　　　　　　　　　　论离婚的司法权与行政权冲突

　　　　　　　　　　　　　　作者：余秀才、高雁[1]

摘要：

婚姻法司法解释（三）第一条规定：“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从某种意义上说，起诉离婚相当于向法院主张撤销的完备的、无瑕疵的结婚登记，依举轻以明重的原则，那更应向行政机关申请解决，民事审判庭更应无权处理，故现行民庭直接判决解除婚姻关系之做法已干涉到了离婚登记之行政权。

关键词：

离婚、司法权、行政权、婚姻的两个要件

引言：

离婚是夫妻双方生存期间依照法定的条件和程序解除婚姻关系的法律行为。从双方当事人的态度来分，可分为双方自愿离婚和一方要求离婚；从离婚的程序来分，可分为依行政程序的离婚和依诉讼程序的离婚；从解除婚姻关系的方式来分，可分为协议离婚和判决离婚。[2]笔者认为，一份有效的婚姻应包含实质要件和程序要件，实质要件即民事实体上要符合法定的结婚条件，程序要件即结婚的双方应亲自到民政部门去办理结婚登记。自最高院的婚姻法司法解释（一）于2001年12月27日颁布实施以后，我国司法实务中已不再承认事实婚姻（于1994年2月1日前符合结婚实质要件的除外），使结婚登记成为结婚成立并有效的唯一方式，结婚证也相应成为婚姻有效的唯一证据。这就带来一个问题——当法院判准离婚的判决生效后，当事人的结婚证的效力处于什么状态？是无效？失效？被撤销？还是被注销？很明显，不可能是无效，因为离婚的前提是婚姻有效，而依照婚姻法之规定，无效的婚姻自始无效；也不可能是撤销，因为结婚证作为一种行政行为的结果和载体，民庭无权撤销之，行政庭或许可以；更不可能是注销，因为这属于行政机关的专属权力；认定为失效，则相当于民事司法权审查并终结了行政权。不论为何，终究是不再具有效力了，那民事审判庭有权直接让一份行政登记失去效力吗？这一问题引发了笔者的思考，也就引出了本文。

一、离婚的历史沿革及定性

（一）离婚的实质条件与立法主义

综观古今中外世界各国的离婚制度，离婚立法由严格走向宽松，在许多国家中由宗教走向世俗，其发展过程大致可概括为：由禁止离婚主义到许可离婚主义；由专权离婚主义到平权离婚主义；由有责离婚主义到无责离婚主义；由限制离婚主义到自由离婚主义。其中以许可离婚主义为普遍，以禁止离婚主义为例外。[3]我国历史上就属于许可离婚主义，早在西周时就规定了离婚的条件——“七出三不去”，这是宗法制度下父权和夫权专制的典型反映，其作为西周时期婚姻制度的重要内容，影响也极为深远，汉唐乃至明清，各朝法律中关于解除婚姻的条件和限制的相关规定，大体都没超出“七出三不去”的范围。[4]我国现在实行的无责离婚主义、自由离婚主义。

（二）离婚的程序和方式

中国古代的离婚可概括为四种方式：七出、和离、义绝和呈诉离婚。[5]

1、七出。是男子休妻的合法理由，妇女因触犯其中任何一条，不需经官府，由丈夫写成休书，邀请男女双方近亲、近邻和见证人一同署名，就可弃去，这是我国古代最常见的离婚方式。

2、和离。即协议弃妻，类似于近现代的两愿离婚即协议离婚。

3、义绝。是我国封建社会特有的一种强制离婚方式，是指夫妻之间或者夫妻一方与他方亲属之间或双方亲属之间出现一定的事件，经官司处断后，便认为夫妇之义当绝，强迫离异，若不离异，要受到法律制裁。这反映了封建统治对婚姻家庭的直接干预。

4、呈诉离婚。即夫妻一方基于法定理由，向官府提出离婚之诉，由官府判离的离婚方式。

国民党统治时期的离婚分为两愿离婚和判决离婚两种。其制度见载于1930年12月26日公布的民法亲属编。其中该法第1050条对两和离婚的程序规定为：“两愿离婚应以书面为之，有二人以上证人之签名”，该方式直到1985后才增加修改为还须在户籍机关进行登记，以登记作为两愿离婚的形式要件。判决离婚则一直沿用至今。

我国现在实行的登记离婚和诉讼离婚的双轨制。

综上，在我国历史上，离婚虽也曾有过诉讼离婚的方式，但一直属于纯粹的民事范围，不涉及国家行政权的问题。但最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，因不再承认事实婚姻，彻底改变了这种格局。

二、婚姻登记的定性

依照最高院及学者丁锋的观点，“婚姻登记在性质上属于一种民事登记，与户籍登记或者收养登记的性质相类似，其目的在于确认当事人的婚姻状态，确立婚姻关系还是解除已经不确立的婚姻关系，其不属于行政许可的范畴，但仍然属于行政机关的具体行政行为。”[6]但是，从2001年12月27日最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，司法实践中不再承认实事婚姻（1994年2月1日前开始同居的仍承认），未登记的一律按同居关系处理。这使婚姻登记这一行政确认完全变了质。

依行政确认的属性，是否进行确认登记，本不应影响其效力，只是行政确认登记后取得公示和对抗效力，如土地承包经营权证、林权证等。但从婚姻法司法解释（一）第五条之规定可看出，只有1994年２月１日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，男女双方已经符合结婚实质要件的，才按事实婚姻处理，之后的则按同居关系处理，不承认其婚姻之有效性。这样，自1994年2月1日以后，结婚登记就成了婚姻成立并有效的唯一要件，据此，婚姻登记又岂能再称为行政确认？从实务中看，办理结婚登记的双方在办理时都还需填写一份《申请结婚登记声明书》，且该声明书抬头即载明“本人申请结婚登记，谨此声明……”。从其形式和内容上看，虽未明确要求结婚双方提交申请书，但仍有要求“申请”之痕迹。因此，结婚登记就变成了行政相对人提出申请——民政部门审核——核准登记——婚姻成立并生效之行为，完全变成了行政许可。

三、有瑕疵的婚姻登记之处理

（一）结婚证登记事项存在瑕疵的普遍性