国家发展和改革委员会　工业和信息化部　财政部等


关于印发《电力需求侧管理办法》的通知

发改运行〔2010〕2643号


各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局、经信委（工信委、经贸委、经委）、财政厅（局）、国资委、能源局，各区域电监局、城市电监办，国家电网公司、南方电网公司：
　　为贯彻落实国务院关于加强电力需求侧管理的要求，我们制定了《电力需求侧管理办法》，现印发给你们，请按照执行。
　　附件：电力需求侧管理办法
http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20101116/001e3741a2cc0e4c32e301.pdf
电力需求侧管理办法
第一章 总则
第一条 为提高电能利用效率，促进电力资源优化配置，保障用 电秩序，根据《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国节约能源 法》、《电力供应与使用条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内开展电力需求侧 管理工作。
第三条 本办法所称电力需求侧管理是指为提高电力资源利用 效率，改进用电方式，实现科学用电、节约用电、有序用电所开展的 相关活动。
第四条 满足电力需求应坚持节约与开发并举、节约优先的原 则，在增加供应的同时，统筹考虑并优先采用需求侧管理措施。
第五条 国家发展和改革委员会负责全国电力需求侧管理工作， 国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关工作。县级以上人民政府电力运行主管部门负责本行政区域内的电力 需求侧管理工作，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内 负责相关工作。
第六条 电力需求侧管理是实现节能减排目标的一项重要措施， 各地区、各有关部门和单位都应积极推进电力需求侧管理工作的开 展。
第七条 电网企业是电力需求侧管理的重要实施主体，应自行开 展并引导用户实施电力需求侧管理，为其他各方开展相关工作提供便 利条件。
第八条 电力用户是电力需求侧管理的直接参与者，国家鼓励其 实施电力需求侧管理技术和措施。

第二章 管理措施
第九条 各省级电力运行主管部门会同有关部门和单位组织制 定本省、自治区、直辖市电力需求侧管理规划、年度工作目标和实施 方案，做好电力需求侧管理资源潜力调查、市场分析等工作。
第十条 各地区有关部门根据本地区经济发展目标和电力供需 特点，将通过需求侧管理节约的电力和电量，作为一种资源纳入电力 工业发展规划、能源发展规划和地区经济发展规划。 第十一条 各级价格主管部门推动并完善峰谷电价制度，鼓励低 谷蓄能，在具备条件的地区实行季节电价、高可靠性电价、可中断负 荷电价等电价制度，支持实施电力需求侧管理。 第十二条 各地区有关部门定期选择本省、自治区、直辖市电力 需求侧管理潜力较大的用户，组织有关单位为其开展电力需求侧管理 提供咨询服务，并鼓励节能服务公司积极发挥作用。 第十三条 电网企业应加强对电力用户用电信息的采集、分析， 为电力用户实施电力需求侧管理提供技术支撑和信息服务。
第十四条 各省级电力运行主管部门会同有关部门和单位制定 本省、自治区、直辖市电网企业的年度电力电量节约指标，并加强考 核。指标原则上不低于有关电网企业售电营业区内上年售电量的 0.3%、最大用电负荷的 0.3%。电网企业可通过自行组织实施或购买 服务实现，通过实施有序用电减少的电力电量不予计入。
第十五条 鼓励电网企业采用节能变压器，合理减少供电半径， 增强无功补偿，引导用户加强无功管理，实现分电压等级统计分析线 损等，稳步降低线损率。
第十六条 鼓励用户采用符合国家有关要求的高效用电设备和 变频、热泵、电蓄冷、电蓄热等技术，合理配置无功补偿装置，加强 无功管理，优化用电方式，配合政府主管部门和电网企业开展电力需 求侧管理。
第十七条 鼓励通过第三方机构认定电力电量节约量。
第十八条 电网企业应通过电力负荷管理系统开展负荷监测和 控制，负荷监测能力达到本地区最大用电负荷的70%以上，负荷控制 能力达到本地区最大用电负荷的 10%以上，100 千伏安及以上用户安全。

第十九条 有序用电应优先满足维护社会秩序、避免发生人身或 重大设备安全事故、保障群众生命财产安全和居民生活的用电需求。
第二十条 各省级电力运行主管部门每年根据电力供需形势和 国家有关政策，组织编制本省、自治区、直辖市有序用电方案，经本 级人民政府同意后组织实施，并报国家发展和改革委员会备案。
第二十一条 有序用电方案实施过程中，电力运行主管部门应组 织好信息发布、监督检查及相关统计工作，电网企业应做好配合，电力用户应按照有序用电方案采取相应措施。 第三章 激励措施
第二十二条 电力需求侧管理所需资金来源于电价外附加征收 的城市公用事业附加、差别电价收入、其他财政预算安排等。
第二十三条 电力需求侧管理资金应主要用于电力负荷管理系 统的建设、运行和维护，实施试点、示范和重点项目的补贴，实施有 序用电的补贴和有关宣传、培训、评估费用。
第二十四条 电网企业开展电力需求侧管理工作合理的支出，可 计入供电成本。
第四章 附则
第二十五条 本办法中电力负荷管理系统是指用于对电力用户 用电信息进行采集、分析及对电力负荷进行控制的软硬件平台和开展 电力需求侧管理的信息技术辅助系统。
第二十六条 各省级电力运行主管部门可会同有关部门结合本 省、自治区、直辖市实际情况，制定相关实施细则。
第二十七条 本办法自2011 年 1 月1 日起实施。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家发展改革委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　工业和信息化部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财　　政　　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国　　资　　委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　电　　监　　会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　能　　源　　局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二〇一〇年十一月四日

论公民环境权

吕忠梅

环境法作为国家保护公民的环境权益以及赋予公民参与环境管理权利的法律，必须有自己的理论基础，这便是环境权①理论及立法实践。环境权是在国际社会两度引起高潮的课题，而我国关于这方面的系统研究成果不多。本文拟从历史与现实两方面探讨环境权的一些基本理论问题，以拓展我国环境法的研究领域。
一、环境权的提出
本世纪以来尤其是二次大战以后，环境问题日趋严重，"环境危机"成为威胁人类生存、制
约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中
国家贫困与人口压力大、资源破坏严重的形势下，世界各国一方面致力于运用技术手段治理
污染，另一方面也在努力寻求解决环境问题、保护和管理环境的理论依据和法律依据。60年代，在联合国大会组织下，西方国家展开了关于公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的法律依据的大讨论，引起世界瞩目。1966年，联大第一次辩论人类环境问题，在各成员国充分发表意见的基础上，大会取得共识，认为有必要召开一次专门会议共商环境保护大计，这便是1972年斯德哥尔摩人类环境会议的由来。

七十年代初，诺贝尔奖获得者、著名的国际法学者雷诺·卡辛向海牙研究院提交了一份报告，提出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环境权在内，人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。卡辛认为，环境权具体应包括保证有足够的软水、纯净的空气等，最终保证人类得以在这个星球上继续生存。?

1970年3月，国际社会科学评议会在东京召开了"公害问题国际座谈会"，会后发表的《东京宣言》指出："我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。"从而更为明确地提出了环境权的要求。?

这些观点，为欧洲人权会议迅速接受。从七十年代初，欧洲人权会议便组织了80人的专家委员会，致力于将"人类免受环境危害的在这个星球上继续生存下去的权利"作为新的人权原则进行国际法编纂。1971年，欧洲人权会议将个人在洁净的空气中生存的权利作为一项主题进行了讨论，继而在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定了《欧洲自然资源人权草案》，肯定地将环境权作为新的人权并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。欧洲人权会议还为环境权的确立进行了广泛的工作，旨在引起全世界对环境权的重视，使其成为世界性的而不是为欧洲所特有的概念。?

环境权为世界所接受充分地表现在1972年《人类环境宣言》中，该《宣言》第一条庄严宣告："人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。"?

一些国家在《人类环境宣言》的影响下，开始了环境权的立法实践：如南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权；再如希腊、巴拿马、菲律宾、捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国则在宪法中体现了保护公民环境权的内容。日本和美国还广泛地受理了以保护环境权为案由的案件，开始了环境权的司法实践。
二、环境权的涵义与性质

环境权理论提出后，引起了学者们的高度重视。之所以如此，盖因其于环境保护的重要性所致。公民在健康优美的环境中生存的权利，实为公民与生俱来的应有权利②。环境问题的产生及其恶化，使公民产生了保护环境的权利要求，生态学和环境科学的发展更使国家具备了保护这一权利的物质手段。因此，国家应及时将这一应有权利奉为法律权利。而在现代社会权利法定原则下，环境权的法律化是使环境权利得到保障的前提条件，也是国家担当环境管理职责的法律依据。?
在关于环境权能否成立的争论中，始终存在着"肯定说"和"否定说"两种观点③。?

"否定说"认为，保护环境的确需要法律依据，目前法律在这方面存在缺陷，但只要扩大传统的人格权和财产权的保护，以及更新侵权理论，就足以弥补传统法律的缺陷，不必要再确立一具概念模糊的环境权。我们认为：这种观点至少是在没有全面正确地理解环境权的真正涵义，并在传统的以私权为中心的法律观指导下提出来的。环境权是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利。?

1、传统的以所有权为核心的财产权理论及制度不利于环境保护。首先，传统所有权理论中，所有权的客体只能是人力能够支配和控制之物，而作为环境要素的空气、水体、野生动植物尤其是生态因不能为人力所支配和控制，因而不能成为所有权的客体；其次，所有权作为一种自物权，是主体依法对自己的所有物享受的权利，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求，据此，公民无权对环境要素提出权利要求。在这样的所有权理论下，公民是不可能提出环境保护的要求的。虽然在传统民法上也有他物权制度，因为其是作为所有权制度的补充，也难以在环境保护方面发挥较大的作用。因此，限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务。?

2、人格权理论及制度关于生命健康权的保护对于环境保护也是不足的，首先，生命健康权的保护以对人身权的直接侵害为构成要件，而环境污染和破坏行为在大多情况下不具备这一特征；其次衡量是否造成生命健康权侵害的标准是医学标准，尤其是对健康权的侵害是以产生疾病为承担责任的标准。而在环境保护中，造成疾病已为环境污染和破坏的最严重后果，环境法要以保证环境的清洁和优美不对人体健康构成威胁作为立法目标，以环境质量作为承担责任的依据。?

3、传统的侵权理论围绕所有权和人格权的保护了确立了一系列保护原则难以适用对环境的保护。共同侵权行为的共同故意原则、直接因果关系原则、时效原则、过错责任原则等等，这些原则在环境保护方面都难以适用。如果依照传统民法理论适用这些原则，其结果只能是使受害者得不到保护，致害者逍遥法外。这样的理论也显然不能适应环境保护的要求。?

尽管在现代民法理论中财产权、人格权及侵权理论都在发展，但它们离环境保护的要求相差甚远：首先环境保护要以协调人与环境的关系为终极目标；其次环境保护要以整个生态系统为保护对象，包括保护环境的优美和舒适；再次环境保护要以预防环境污染和破坏为主要手段，环境污染和破坏的后果是难以补救甚至无可逆转的。因此，对环境保护而言防患于未然的意义远甚于"亡羊补牢"。这些都不是财产权、人格权、侵权理论及制度能胜任的，如果硬要传统的法律理论完全适应环境保护的要求，那么只能使这些理论失去其存在的基础而变质变味，而且也难免挂一漏万，反倒使受传统民法制度保护的那些权利得不到妥善保护。因此，只有在新的理论指导下产生的环境保护制度才有利于保护环境，全面地保护公民的环境权益。当然，传统的民法理论适应经济发展的要求，体现环境保护的观念，并在不改变其自身属性的前提下发挥保护环境的作用也是十分必要的。?

环境权正是这样的为公民环境保护所需要，而传统法学理论与制度又未加规定的一项应有权利。我们可以将这一权利定义为：公民享有的在不被污染和破坏地环境中生存及利用环境资源的权利。它包括如下涵义④：?
1、环境权的主体包括当代人和后代人。因为地球并不是祖先留给我们的，它属于我们的后代，环境权应由当代人和后代人共同享有。?

2、环境权的对象包括人类环境整体。它既包括天然的环境要素和人为环境，还包括各环境要素所构成的环境系统的功能和效应，如生态效益、环境的优美舒适等。?

3、环境权是一项概括性权利，它可以通过列举而具体化。如在美国的一些州宪法中将环境权作了具体地规定，包括清洁空气权、清洁水权、免受过度噪声干扰权、风景权、环境美学权等；在日本的一些判例中列举的环境权包括清洁空气权、清洁水权、风景权、宁静权、眺望权、通风权、日照权、达滨权等。

4、环境权是权利与义务相对应的。保护环境是每个公民的权利，也同时是每个公民的义务，在享有环境权利的同时承担保护环境的义务是现代权利观的基本要求。?
在环境权的"肯定说"中，学者们对于环境权的性质也存在不同认识，主要有四种学说：?

1、人权说⑤。即认为公民的环境权是一项人权，或是人权的一个组成部分。如日本学者松本昌悦认为：《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来，环境权是一项新的人权，是继法国《人权宣言》、苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。

2、人格权说⑥。由于环境权的主体是公民，而公民的环境权益包括了人身权益，又由于侵犯环境权的后果往往表现为对公民身体健康的损害，因此，有人认为环境权属人格权。在日本的一些判例中就将侵犯环境权的行为视为侵犯人格权，如1970年大阪国际机场公害案和1980年的伊达火力发电厂案的判决。?

3、财产权说⑦。此说认为环境权是一种财产权，如美国密执安大学教授萨克斯认为，空气、阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理他们的共有财产而将其委托给政府，政府与公民从而建立起委托人和受托人的关系。政府作为受托人有责任为全体人民，包括当代美国人及其子孙后代管理好这些财产，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。