辽宁省营口市人民政府


营口市政务督查工作暂行办法

（1996年3月29日市人民政府发布营政发[1996]12号）


　

第一条 为认真贯彻国家法律、法规和省、市政府的重要决定，确保政令畅通，决策落实，提高工作质量和效率，改进政府机关工作作风，制定本办法。

第二条 市政府办公室是多市政务督查工作的主管部门，负责本办未能的贯彻实施。

第三条 政务督查工作的主要任务是：紧紧围绕市政府各个时期的中心工作，突出重点，狠抓落实，积极、有效地对下级政府和本级政府各部门、各单位贯彻执行国家法律、法规和省、市政府的重要决定、领导交办事项等进行督促进派、查办、巡视、协调和反馈。

第四条 政务督查工作的重点是抓好本级政府各项方针、政策和重要工作部署及上级党政机关责成本级政府贯彻实施的重要指示和决定的落实。其内容包括：

（一）市政府全体会议、常务会议和市长办公会议及专题会议决定需要落实的事项；

（二）市政府领导批示和交办的重要事项；

（三）市政府制定的规范性文件贯彻实施情况；

（四）市人大代表、政协委员对政府工作的建议和提案办理情况；

（五）市委决定由市政府组织实施的重要事项；

（六）国务院、国务院办公厅、省政府、省政府办公厅等上级机关需要我市落实的重要指示和决定。

第五条 政务督查主要采取以下方式：

（一）催办督查。对规定需要落实的事项，采取发督查通知单、电话等形式，督促承办部门按时上报贯彻落实情况；

（二）专项督查。对重大决策、重要工作部署或市政府领导批示、交办的事项，按问题分解立项，确定承办部门，提出办理要求，督促有关部门按规定时限落实；

（三）实地督查。对重要的督查事项，由督查人员直接配合承办部门进行实地督查落实；

（四）跟踪督查。对一些关系全局的重大事项，在阶段性督查基础上，进行动态跟踪督查，掌握全过程的进展情况。

第六条 政务督查按下列程序办理：

（一）立项登记。凡属政务督查工作内容或上级机关转来及市政府领导批示的事宜，均须由督查部门提出立项意见，经主管领导审核同意，列督查事项，并逐项进行登记，包括交办机关、交办人、交办时间、内容摘要、承办单位、办理时限等；

（二）督查通知。督查事项登记后，要立即向承办部门发出《政务督查通知单》或电话，提出督查要求、办结时限等，对文件、会议已明确承办部门和办结时限的事项，不另发通知；

（三）检查催办。对转至承办单位的督查事项，要跟踪检查，督促按期办结，对在规定时限内未能办结的，督查部门要及时催办，并限期办结；

（四）办结反馈。承办部门办结督查事项后，要及时写出《办理情况报告》。承办部门的领导要依据有关政策，实事求是地反映情况。报告要内容充实，重点突出，简明扼要，须部门领导签字并加盖单位公章后，送交市府办督查室。对政府重要工作部署的贯彻落实情况，要写出综合性报告，并做到有情况、有分析、有建议。对情况复杂一时难以办结的，要及时报告办理的进展情况，并作出相应说明。督查部门收到《办理情况报告》后，应进行核实，及时呈送市政府领导或通过《政务督查》予以通报；

（五）立卷归档。督查部门对督查事项的全部材料，要按档案管理规定进行搜集整理，及时立卷归档。

第七条 政务督查工作的要求：

（一）各承办部门应按要求积极办理，不得压误。如遇特殊情况不能按时办结的，应及时申请延期，并按新批准的期限抓紧办理；

（二）涉及其他部门和地区的事项，主办部门应主动会同有关部门协商办理，有关部门须积极配合。办理结果由主办部门负责汇总上报；

（三）要如实反映情况，严禁推诿搪塞、顶着不办、互相扯皮、各取所需等不良作风存在。凡是应办而不能办的事项，要及时办理，应办但短期内难以办理的，要列入计划逐步办理；由于政策、权属或其他条件所限，确实不能办理的，要说明原因。做到事事有着落，件件有回音。

第八条 督查工作人员要忠于职守，正确行使职权，坚持实事求是的原则，搞好调查研究，客观真实地反映督查情况，正确执行国家法律、法规和省、市政府的决定，及时完成领导交办的任务，做到情况清楚，督查有力，反馈及时。

第九条 政务督查工作实行分工负责制：

（一）市政府办公室督查室负责督查市政府决定的重大事项和市政府领导交办的重要事项，做好人大代表建议、政协委员提案办理的协调、指导、督促、检查，指导督查网络的业务活动，编印《政务督查》。

（二）市政府办公室文电科负责督查上级和市政府传真（机要）电报的贯彻落实情况和下级向市政府请示、报告事项的处理情况；

（三）市政府法制办负责督查国家法律、法规、规章和市政府规范性文件的贯彻实施情况。

第十条 市政府办公室督查工作人员根据需要，可列席市政府的常务会议、市长办公会议、市政府全体会议和其他专题会议。经领导授权组织召开有关部门会议，进行督查协调。对承办部门可以巡查、质疑和提出建议。

第十一条 市政府由一名副市长和一名副秘书长分管政务督查工作，市（县）、区人民政府和市政府各部门也要有领导负责此项工作，并指定办公部门和有关人员做好具体工作。政务督查工作要选配政治素质、业务水平和工作能力较强的人员承担。要保持政务督查工作队伍的相对稳定。各级政府及其所属部门要建立健全督查工作网络，使其在政务督查工作中发挥重要作用。

第十二条 政务督查工作实施考评制度。市政府督查部门要对承办情况通过《政务督查》进行定期或不定期通报。对工作完成及时认真、成绩突出的单位和个人，在年终考核评比中予以表彰；对承办落实不认真、不得力、敷衍推诿、贻误工作，甚至造成损失的，要通报批评，追究责任、严肃处理。

第十三条 本办法由市政府办公室负责解释。

第十四条 本办法自公布之日起施行。


TC与劳教戒毒模式的比较研究
——兼论两种模式的冲突与协调


江苏省句东劳教所 （2005.8.30） 李 颖

TC（Therapeutic Community）即治疗集体（或治疗社区），是美国戴托普（DAYTOP）国际公司建立的从社会学、心理学、行为学、临床医学、预防医学等多学科结合角度对药物滥用者进行治疗及善后服务的自愿戒毒模式，是目前国际上影响较为广泛的戒毒模式之一。劳教戒毒是我国强制戒毒体系中的一个重要组成部分，具体戒毒业务由专门劳教戒毒所和综合性劳教所中设置的戒毒大中队负责执行。
一、 TC与劳教戒毒的运作理念
戒毒模式运作理念着重体现在治疗手段的属性定位、治疗对象的身份定位和治疗效果的评价定位三个方面。
1、治疗手段的属性定位
TC的治疗手段实际上是一种方法体系，也是一个手段流程，既有同一阶段（横向）的不同方法，如“治疗社区”阶段中的“职能工作”、“小组活动”、“个案处理”（等行为及心理学方法）；也有不同阶段（纵向）的不同手段，如“治疗社区”中的“职能工作”与下一阶段“重返社区”中的“洗车场”。每一种方法、每一段流程都有其特定的含义与功能，如“治疗社区”阶段中的方法着眼于促进“人格的成熟，心理的康复，为‘重返社区’打基础”；“重返社区”阶段中的“洗车场”在于“让居住者学习一种新的职业态度及能力，为回归社会作准备”。而整个（纵向）流程的功能则体现在“当居住者重返社会时，他将发现社会的这些要求正是在治疗社区中所学习和体验的。居住者将……摆脱吸毒者亚文化群体，恢复主流社会生活态度，从根本上改变人本身，从而戒除毒瘾……”可见，TC的治疗手段强调对居住者“生理脱毒、人格成熟、心理康复、职业态度的养成、职业技能的形成”的恢复性救助，从而为回归社会打基础、做准备，即侧重于“康复”。
而劳教戒毒中的治疗手段大多（或仅仅）表现为生产劳动，其追求经济效益的功利性效应不可避免地波及到了执法与行政管理中，如民警工作绩效考核、执法活动中生产效益的单纬度评价标准论。即治疗手段仍停留在传统的缺乏现代矫正意义的层面——社会本位的治安防控，而非公民权利本位的罪恶习性的矫正与生存技能的恢复或培养——“给你一次重新做社会主人的机会”——以惩戒功能的弱化，救助功能的凸显，社区关系的修复，与被害人关系的改善为基础，类似于1974年加拿大安大略省基切纳市建立的首个“被害人与加害人和解计划”（Victim-Offender Reconciliation Program）为典型的恢复性司法。于是，惩戒成了其治疗手段（生产劳动）功能性的重要且主要体现，铁窗、铁门、高墙便成为这一功能的器物态必然或标志。
2、治疗对象的身份定位
TC首先认为药物滥用者是一位因吸食不良物质，其人格和心理发育受阻，甚至倒退，必须得到无微不至的关怀的病患者，所以在注重生理恢复、心理康复的同时，更主张“给予他们‘有责任的关心和爱’，相信‘人是可以改变的’”。这是TC治疗的基础，基于这种融洽、信任和关爱，居住者便能够主动地按照医生的要求改变自己的行为、思想、情感，努力挖掘“个人经历”这一重要资源，充分利用“成就”、“成就感”这种动力体验，坦然接受来自医生以各种方式实施的激励和鼓励，自觉效仿为己树立的“成功个案”，从而树立信心、坚定信念、保持操守——这便是TC治疗中成功的良性互动，也是目前我国强制戒毒模式所欠缺的品质。
劳教戒毒的首要规定性是对吸毒违法行为的惩戒，戒毒功能次居其后。由此导致的直接后果——戒毒对象首先被贴上了违法行为人的标签，而不是TC中应受医生呵护的“病患者”，受到否定性评价的不仅仅是其行为，还包括整个人本身。
3、治疗效果的评价定位
TC对居住者是以生理恢复、心理康复、良性行为方式的形成为评价指征的，评价指征以健康问卷、心理测试量表、行为量表等实证研究成果为理论支撑，其测量指标是经过大量调查问卷、临床实践、统计学处理的量化数据表达，具有较高的信度与效度。
劳教戒毒模式对治疗（改造）效果的评价则仍然定位在传统管理模式中规定的日常行为表现、劳动定额的完成及在各类竞赛活动中的特别表现上，将劳教戒毒人员的戒毒成效课以传统评价标准，而非实际的戒断情况，是很不科学的。这就与TC形成了鲜明的评价反差。
二、TC与劳教戒毒的价值内涵与价值目标
1、价值内涵中的传统与现代
笔者以为TC的价值内涵应包含“生物—医学—行为模式”的治疗理念。传统戒毒疗程（当然地包括强制戒毒），无论是治疗方案的综合性，还是控制手段的多样化，实际上都只完成了戒毒的初始步骤——生理脱毒，单纯的生理脱毒并不能使戒毒人员真正戒除毒瘾，忽略的却是更为重要的生理脱毒之后心理、行为、社会适应等方面的康复治疗。药物成瘾不能仅仅归因于生理依赖，而要着力解决也着实难以解决的是由诸多复杂因素共同作用导致的心理或精神依赖。“生物—医学—行为模式”为我们提供了崭新也更为广阔的视野——从生物学领域寻求致瘾诱因、致瘾因素、成瘾机制、成瘾表征，在医学平台探索戒除路径、戒断方案、戒断医学评估，并将倡导建立健康行为模式作为戒除毒瘾、保持操守的戒毒工作的重要内容。
与TC截然不同的是，劳教戒毒的价值内涵却表现在预防，体现于教养。劳动教养“预防”功能的价值定位缘于法规制定时的治安形势及政治需要，在被赋予戒毒使命时，并未做好制度上的准备，使得劳教戒毒也沿袭了母体（劳动教养）的“性格”——预防——将对吸毒违法行为的打击仅仅定位在维护“社会主义的良好秩序”上。时至今日，预防的“性格”依然如故，这只是一个层面。另一层面便是教养，教养的提出既缘于处理“不够判刑，但又游手好闲、违反法纪”的“坏分子”的政治需要，也传承了中国传统文化中的教养哲学，又深受马克思改造人的学说与中国预防犯罪实践的影响。正因此，劳动教养被赋予了中国特色的内涵。与预防功能不同，教养被赋予了新时代的意义，日渐突出其现代矫正内涵：“……以教育感化为主，并辅以治疗，制裁为次；通过教育、医疗，使违反法律的人又成为合格的公民回到社会，而不是要消除、隔离、报复他们……”
于是，便呈现出TC与劳教戒毒的价值内涵之间、劳教戒毒中预防与教养层面之间，传统与现代元素相互碰撞、相互交织的景象。
2、价值目标里的碰撞与默契
TC（美国戴托普国际公司）是非盈利性民间组织，运作经费全部来自于民间捐赠，其设立与运作也完全是一种民间行为，居住者可以免费入住接受治疗。TC的价值目标在于使每一位前来治疗的药物滥用者摆脱毒品的困扰，恢复生活的本能，即致力于追求个体社会功能的恢复与发展，人格心理的成熟与完善，行为模式的建立与促进，而不在于赢利多寡、获益贫丰。
作为政府行为，劳教戒毒不以盈利为目的，而是“采取劳动教养的办法，将这些人员……放到国家指定的地方，替国家做工……并对他们进行政治、思想改造工作……”沿用的仍然是传统范式化改造，这与TC着重个案化治疗有着理念上的差异、观念上的区别、操作上的不同。（“个案化矫正”与“个别教育”也有着上述区别，并非同一概念或近似概念。“个案化矫正”首先注意并寻找个体差异，认为差异性是制订矫正方案、实施矫正计划的前提或基础，并将差异作为解释行为异常、思想波动的根据。而“个别教育”只是一种教育形式，与“集体教育”相对应）可见，劳教戒毒的价值目标在于通过一系列教育形式与方法——“使善者从风而向化，恶者革面而洗心”，“矫正一切可以矫正者，不可矫正者不使为害”，从而保障社会秩序的稳定。
一个注重微观个体，一个关注宏观社会，可见，劳教戒毒的价值目标是继“理念、观念”之后，与TC的又一次碰撞，当然这与他们各自所代表的立场与利益群体的不同是密切相关的。
有碰撞，也有默契。在个体矫正层面上，二者终于趋向了一致，只不过是目标与手段的区别罢了——TC是以个体矫正的实现为目标的，而劳教戒毒却视之为维护社会良好秩序的手段，从而，也显现出了中西方教养哲学中人文涵蕴的差异。
三、模式运作要素的比较分析
要分析模式的作用机理，就要认真剖析其要素。笔者从模式的启动、成员组成、模式制度、激励机制等要素入手，比较分析两种戒毒模式的特点，揭示差异，探求规律，为运作理念的借鉴、模式要素的移植提供理论先导。
1、模式的启动
TC的启动是以吸毒人员的自愿申请为标志的，但申请的提出并不意味着一定能够加入TC。能否加入，要看院方组织的“接诊结果”和“全体家庭成员”的“去留决定”。TC规定，凡进入治疗社区的病人除要接受毒品安全检查外，还要接受由工作人员、协调员、组长、新成员组成的“接诊”组进行的“检查”或“反省”，“接诊”后由“全体家庭成员”依据其行为表现和工作态度决定其去留问题。
劳教戒毒模式的启动与劳教机关并没有关联，而由审批机关（公安机关）依法定程序决定。与TC有着本质区别的是，劳教戒毒具有行政执法的性质，这是由劳动教养的本质属性所决定的。“病人”的自愿申请并不能启动劳教戒毒模式，而是必须首先有“复吸”这一违法行为的存在，由公安机关的处理决定，劳教戒毒机关只负责执行。这也是我国自愿戒毒与强制戒毒的重要区别。
简言之，劳教戒毒模式的启动是以审批机关对“复吸”违法行为人劳动教养决定的宣告为标志的。
2、成员组成的比较
TC中的成员，按照职务高低不同可分为协调员、组长、领班、组员。工作人员有行政管理人员、医生、心理咨询师、护理人员及志愿者。
劳教戒毒模式的成员，即劳教戒毒人员，一般没有上述职能清晰、责任明确、严格系统的内部分工。所谓分工，也仅仅是习艺劳动中不同流程与岗位的简单划分与设定。至于其工作人员即是指从事劳教戒毒工作的警察。
两种模式中成员之间的关系有“等级”之同，也有“处遇”之异：如，均设定了一定梯度的地位等级，TC称之为“金字塔”式“特权”等级，劳教戒毒模式谓之“管理等级”，并且不同等级分别兑现不同处遇，设立目的在于通过等级梯度差来调动成员积极性。区别是，两种模式中成员间的相互关系表现不一致。TC中，不同等级成员之间存在着一定的指令或支配关系，如“协调员”有向下级发出指令性任务的“权力”（姑且称之为“权力”，实质上是一种公共认可的规则约束，即不具备产生“权力相对人”权益损耗的权威，TC“权威”的产生基础在于成员都认可一个约定的类似于法律的规则），而劳教戒毒中，成员之间不存在“上下级”，甚至“指令性、支配性”关系，他们之间的区别在于处遇的差异，当然，这又和所内非正式群体如班王组霸、地域性帮派对其他成员的“指挥”、“支配”性质不同。
另一重要之别是，TC的居住者与工作人员之间的角色有单向转换的可能，即居住者通过自己出色的表现——操守的长久保持——可以转换成为工作人员，如“咨询员”、“同辈辅导（人员）”，现行工作人员中有不少就是由前居住者或担任过协调员的高级居住者担任的。而劳教戒毒中不存在这种情况，劳教戒毒人员即便表现再出色，也不可能担任其工作人员——警察，但可以协助警察做好其他人员的管理教育工作。
3、模式制度的比较
两种戒毒模式制度的比较，限于行政管理、业务工作（戒毒流程）等内部管理规则范畴，笔者以为在法律制度方面不具备可比性，因为模式的建立分属不同领域——一个民间投资、管理自治，一个政府设立、依法管理。TC的制度特色是将工作人员与居住者的职责都进行了规范化与标准化，并建立了与之匹配的奖惩监督机制。如“行为准则”中“社区工作人员守则”、“戒断宿舍管理规则”、“治疗社区宿舍管理规则”就是对工作人员与居住者行为的禁止性规定，既规范职务作为，也调整个人行为；既明确公共事务管理，也强调个人内务规范。再如“社区管理机制”，既有不同事务组的事务安排，也有不同职务人员的职责内容；既有特权设置，也有约束措施。整个条款语言简洁、内容通俗，具有较强的可操作性。
与TC不同，劳教戒毒仍旧沿用普通劳动教养制度体系，其相关制度（法规除外）大都以“部令、规定、准则、通知、办法、实施意见”等形式公布并形成体系，特点是形式多样、内容庞杂，涉及场所安全、所政管理、教育改造、执法执纪、队伍建设、生产管理、生活卫生等各个方面，制度综合性强、管控面广、层级鲜明，但因实际因素纷繁复杂，一些制度规定可操作性相对较差。
4、激励机制的比较
如上所述，TC成员之间存在着一种“金字塔”式等级关系，地位的等级差异，解决了TC成员矫正的动力系统问题，而差异形成的目的论，则一直是激励机制所要解决并力图完善的课题。TC认为，“金字塔”格式的运用，实际上是以“特权”的形式反映居住者的工作、情绪、情感、压力、挫折感、即刻满足心理、应付困难的能力，以此促进居住者端正行为态度、匡正行为偏差、改善应激心态——运作实践也肯定了这种激励机制的积极功效。比较出彩的是，TC巧妙地将极富“亲和力”的奖惩措施糅合到了行为管理中，如对违反“戒断宿舍管理规则”的居住者，视情节轻重给予洗碗或冲厕所1~3天的处罚，不服处罚的，可以上升处罚等次——“严厉批评”（talking-to）直至“剃头”（hair-cut），最严厉的莫过于“开除出院”——劝其放弃此次治疗——“自己没有给自己机会”。可见，这样的处罚更富感性、更显亲和、也更具成效——让居住者们自觉通过自己的出色表现赢得尊重、获得“升迁”，而不是“永久性”地被贴上“违法行为人”的“标签”。与此同时，我们应该反思劳教戒毒模式中的管理措施，比如，惩罚手段的过多运用，损伤的是戒毒者的积极性（动力系统），从而，削弱了戒毒的能动性，抑制了潜能和积极因素的开发与利用……除惩罚机制外，劳教戒毒模式也有奖励措施，但因戒毒工作的特殊性，这些措施的适用标准只是满足了普通劳教管理的需要，大多不适用于戒毒流程，如生理康复、体能恢复阶段就不能以是否完成劳动定额的标准来衡量和考察心瘾的戒断情况。
四、劳教戒毒模式的未来展望
（一）理念定位——执法思维反思
劳动教养制度已由过去“游民改造”、处理“坏分子”的政治策略，发展至今天稳定社会治安的调控措施，取得了举世瞩目的战绩，尤其针对以吸毒为典型的社会顽症的整治和以“法轮功”为代表的邪教的取缔，更凸显了其不可轻蔑的生命力，但在“法治”的拷问下——“功利性”能否作为“合法性”的存在依据——作为其子系统的劳教戒毒也难辞其咎。因此，立法才是劳教制度改革的出路，但首先要解决的还是理念定位，实务中，问题突出表现在人本和法治理念的淡薄甚或缺失。
关于人本理念
笔者以为，劳教戒毒人员个体首先是独立的人——不是我们的“工作对象”，也不是法律关系的“客体”，而是戒毒工作和法律关系的主体。将戒毒人员置于“工作对象”麾下，定为“法律关系客体”范畴，说明在观念层面：我们没有充分认清戒毒者个体因素中的积极方面，而是一以惯之地将之定格为消极的对立面，却忽视了他们正是我们行之有效地开展工作的关键——工作只有通过他们才能进行下去，工作成效只有借助他们才能体现出来。在法律层面：法律关系的客体是权利义务所指向的对象，即法律所保护的为一切违法犯罪行为所破坏的社会关系，一般表现为人身权利、财产权利、管理制度和社会秩序等，如危害公共安全罪侵犯的客体是不特定人的人身和财产安全，妨害社会管理秩序罪侵犯的则是国家机关管理活动和社会公共秩序，而不明确地指向“人”。视劳教戒毒人员为“客体”实属认识上的偏差。
强调人本理念，意味着要充分认识并重视劳教戒毒人员的主体地位，切实调动并保护其主观能动性，通过主体（的一方面，戒毒警察也是劳动教养法律关系的主体，是主体的另一方面）——劳教戒毒人员的自觉努力积极体现戒毒成效；意味着要从器物层面、观念层面体现对戒毒人员的关注，侧重于生理和心理的康复、人格的改善、社会适应性训练，而非人身的限制、行为的惩戒。