广东省政府


广东省调处行政区域边界争议的若干规定
广东省政府



第一条 根据国务院《行政区域边界争议处理条例》和《关于行政区划管理的规定》，结合我省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所调处的范围是指市、县、自治县、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻有争议的行政区域界线。
第三条 因行政区域界线不明确而发生的边界争议，应按有利于各族人民的团结，有利于国家的统一管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则，由争议双方人民政府从实际情况出发，兼顾当地双方群众的生产和生活，实事求是，互谅互让地协商解决。争议双方人民政府的负责人
，必须对国家和人民负责，顾全大局，及时解决边界争议，不得推诿和拖延。
第四条 下列已明确划定或者核定的行政区域界线，必须严格遵守：
（一）根据行政区划管理的权限，上级人民政府在确定行政区划时明确划定的界线；
（二）由双方人民政府或者双方的上级人民政府明确划定的争议地区的界线；
（三）发生区域界线争议之前，由双方人民政府（或者政府代表）协商一致的界线。
第五条 县级以上的民政部门是本级人民政府调处区域界线争议的主管部门。
省、市、县可根据需要设置调处行政区域边界争议办公室，协调有关部门做好行政区域边界争议的调处工作。
第六条 调处边界线争议的依据是：
（一）国务院（及其授权的主管部门）批准的行政区划文件或者边界线地图；
（二）建国以来省一级人民政府及其授权的主管部门批准的不涉及毗邻省（区）的行政区划文件或者边界线地图；广东省图志编辑委员会分县图编辑部1961年至1964年间编辑出版的分县图；
（三）争议双方的上级人民政府（含行政公署）解决边界争议的文件和所附的边界线地图；
（四）争议双方人民政府解决边界争议的协议和所附的边界线地图；
（五）发生边界线争议之前，经双方人民政府核定一致的边界线文件或者盖章的边界线地图。
第七条 解放以后直至发生边界争议之前的下列文件和材料，作为调处边界线争议的参考：
（一）1976年至1981年间省测绘局与各县编绘出版的分县图，以及1988年各市、县人民政府同意标绘的市县边界线图上画法走向一致的；
（二）根据有关法律的规定，确定自然资源权属时核发的证书；
（三）双方人民政府在争议地区行使行政管辖的文件和材料；
（四）争议双方人民政府和上级人民政府及其授权的主管部门，开发争议地区自然资源的决定或协议；
（五）根据有关政策规定，确定山林土地权属的材料。
第八条 根据本规定第四、六、七条的依据和参考材料，经协商仍不能确定行政区域边界线的，可参照下列办法确定：
（一）1961年至1964年出版的分县图上双方行政区域边界线一致，而在1976年至1981年间出版的分县图在新的位置上，双方又取得一致的行政区域边界线，一般可按1976年至1981年间出版的分县图上的行政区域边界线确定；
（二）1961年至1964年间出版的分县图上双方行政区域边界线与1976年至1981年间出版的分县图上双方行政区域边界线都不一致，1988年市、县双方人民政府上报标绘边界线与实际管辖一致的，可按1988年标绘边界线确定；
（三）1961年至1964年及1976年至1981年出版的分县图上双方行政区域边界线以及1988年双方标绘边界线都不一致，通过友好协商，可按照实际行政管辖状况、自然地势以及习惯画法和划界的一般原则（如沿分水线、合水线、江河主航道中心线、水面中央等），
确定行政区域边界线的位置和走向；
（四）1961年至1964年间出版的分县图上双方行政区域边界线基本一致，而1965年以来实际行政管辖与图上行政区域边界线并不一致的，可采取变更行政区划或保留插花地的办法，调整确定。
第九条 行政区域边界线决定后，对界线外的插花土地，可维持现状不变，将行政管辖权与经营使用权分开。
第十条 边界争议发生后，争议双方人民政府必须采取有效的措施，防止事态扩大。任何一方不得借口往争议区域迁移居民。不得在争议区域设置政权组织，不准破坏自然资源。
严禁聚众闹事，械斗伤人，严禁抢夺和破坏国家、集体和个人的财产。发生群众纠纷时，争议双方人民政府必须立即派人到现场调查处理，并报告争议双方的上一级人民政府。
第十一条 市之间的边界争议，由有关市人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应将各自的解决方案、依据材料及边界线地形图，上报省人民政府处理。
省人民政府受理市与市之间的边界争议，由省调处行政区域界线争议办公室（简称调界办）会同有关部门调解；经调解未达成协议的，由省调界办会同有关部门提出解决方案，经省民政厅审核后，报省人民政府决定。
第十二条 市范围内县（区）与县（区）之间的边界争议，由争议双方人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应将各自的解决方案、依据材料及边界线地形图，报市人民政府处理。
市人民政府受理县（区）之间的边界争议，由市调界办（或调处办）会同有关部门调解；经调解未达成协议的，由市调界办（或调处办）会同有关部门提出解决方案，经市民政局审核后，报市人民政府决定。
第十三条 县（区）范围内乡（镇）与乡（镇）之间的边界争议，由争议双方人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应将各自的解决方案、依据材料及边界线地形图，报县（区）人民政府处理。
县（区）人民政府受理乡（镇）之间的边界争议，由县（区）民政局会同有关部门进行调解；经调解未达成协议的，由县（区）民政局会同有关部门提出解决方案，报县（区）人民政府决定。
第十四条 经双方人民政府协商解决的边界争议，由双方人民政府在行政区域边界线协议书和所附的边界线地形图上签字（盖章）。
第十五条 争议双方人民政府达成的行政区域边界线协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定，凡不涉及行政区划变更的，自行政区域边界线协议签字或者上级人民政府解决边界争议的裁定下达之日起生效。凡涉及自然村隶属关系变更的，必须按照《国务院关于行政区
划管理的规定》的审批权限和程序办理变更手续，自批文下达之日起生效。
第十六条 争议双方人民政府达成行政区域边界线协议，或者争议双方上级人民政府解决边界争议的决定生效后，由双方人民政府联合实地勘测行政区域边界线，标绘大比例尺（1∶2千至1∶5万）的边界线地形图，并树立永久性界标。
实地勘测的边界线地形图，经双方人民政府盖章后，代替原决定（行政区域界线协议或者上级人民政府解决边界线争议的决定）所附的边界线地图。
第十七条 各级人民政府调处边界争议，必须履行备案手续，建立完整的档案。边界争议双方人民政府达成的行政区域边界线协议，由双方人民政府联合逐级上报备案；边界线双方的上级人民政府解决边界争议的决定，由作出决定的人民政府逐级上报备案。上报备案时必须附边界线地
图或后来实地勘测的边界线地形图。
有关自治县的行政区域边界线协议或上级人民政府解决边界争议的决定，应逐级上报国务院备案。
县、市、市辖区之间的行政区域边界线协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，需逐级上报民政部备案。
乡镇、民族乡、镇的行政区域边界线协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，应逐级上报省人民政府备案并抄送省民政厅存查。
第十八条 争议双方人民政府的负责人，违反《行政区域边界争议处理条例》和本规定，玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受较大损失的，应给予行政处分；造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 违反本规定第十条情节较重的，对直接责任人和其他肇事者，分别给予行政处分、治安管理处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 行政区域界线确定后，违反《行政区域边界争议处理条例》和本规定，越界侵权造成损害的，当事一方可向有管辖权的人民法院起诉。
第二十一条 调处行政区域边界争议所需办公费用，按现行财政体制分别由各级财政负责解决。调处工作中所需的调查、取证、测量、鉴定、制图、立标等费用，由争议双方共同负担。
第二十二条 本规定自1991年8月1日起施行。



1991年6月26日
侦检一体模式的本土适用问题之探讨

检警一体化（又称侦检一体化）模式是在德国、法国等大陆法系国家普遍适用的一种侦查格局。其核心在于使检察机关参与并主导刑事侦查的过程，通过在侦查过程中把握侦查的进度及证据的收集，以达到为最终的刑事审判提供合法、有效的证据的目的。在我国，检察机关的设置与其活动的目的性与国外的检察机关是一致的，但是现行的侦控机制却有其缺憾之处，限制了检察机关职能的充分发挥。因此，改革现有的侦控模式，赋予检察机关侦查的参与权与主导权从法制发展的长久利益来看是必要的。
一、现行控罪机制的缺憾
在现行侦控模式下，公检法三机关各司侦查、指控、审判职能。也是由于各机关职能的不同，在各诉讼阶段所追求的目的也不同，因而导致了诉讼环节的脱节。公安机关立足于案件的侦破，其主要任务、精力在于寻求案件的突破口，侦破案件，抓捕犯罪嫌疑人，而往往忽略了及时收集在审判中用于指控犯罪的合法有效的证据。尤其在公安机关实行侦审合一的改变后，由于预审环节取消，直接由刑警队向检察机关报卷。而刑警队主要的职能在于侦破案件，这就造成移送的案件难以达到起诉标准。在审查起诉过程中不断的退卷补充侦查，极大的降低诉讼效率。同时，由于现行的侦查监督途径主要是通过审查批捕与审查起诉过程中对卷宗的审查来完成。但是，违法的侦查活动往往不会在卷宗中予以明显反映，加之审查起诉阶段已是事后监督，这一效果自然不大。所以说，现有的侦控机制在降低诉讼效率的同时也削弱了检察机关的侦查监督职能。
（1）现行的侦控机制难以保障合法证据的有效收集。
在证据的三要素中，证据的合法性是证据力的核心，它不但影响程序的合法性，也将对案件最终的实体审判起着决定性的作用。如果不能及时有效的排除非法证据，使之出现在庭审过程中，即使该证据能够客观真实的证明犯罪事实，由于其非法的收集方法，也不会被法庭予以采信，那么，公诉方指控的败诉是不可避免的结果。而检察机关由于对案件的审查只是局限在预审卷宗上，没有参与对各种证据的采集，对证据合法性的认定往往出现疏忽的情况，从而导致庭审中的被动局面。在日前审理的李俊岩等8名被告人组织、参与黑社会性质组织、故意杀人、故意伤害一案的庭审过程中，7名被告人同时翻供，并当庭提出以前在公安机关的供述是在刑讯逼供的情况下作出的，针对这一辩解，公诉人只能以要求被告人提出证据予以驳斥，而没有其他有效的证明手段。这明显影响了指控犯罪的效果。
上述情况体现了当前刑事诉讼中存在的证据收集方面的缺陷。首先，正如笔者前面所述，由于公安机关与检察机关担负的任务不同，公安机关抓获犯罪嫌疑人后移交公诉机关起诉，任务即完成，对于公诉机关是否胜诉，被告人是否被定罪，公安机关是不承担责任的。检察机关也无权命令或要求公安机关依照指控的目的再度调取相关证据。即使将案件退回公安机关补充侦查，但对于公安机关没有进一步收集证据，原样拿回的情况也没有有效的控制。在我院与公安机关所作的联席会议纪要中规定，退回补充侦查的案件在没有取得诉讼必要的证据之前，检察机关可以不收卷。但是此规定与法无据，也不能从根本上解决问题。其次，因为检察机关不参与侦查过程，缺少对侦查活动中收集证据的有效控制，即无法保障证据的合法来源。仅仅凭着对卷宗的审查，是无法完全保证所有证据的合法性的。非法证据没有得到有效排除也将直接导致控诉的失败。第三，一些能够指控犯罪的客观真实的证据由于在侦查过程中没有予以提取，从而丧失了收集证据的最佳时机。如一起运输假币案件中，被告人辩解对所携带的假币不明知，从而不构成犯罪。但是从抓获经过可以看出，查获时其身边的几名旅客均可证实被告人知道自己带的是假币。但由于公安机关忙于抓捕犯罪嫌疑人而没有对其他旅客制作询问笔录。案件移送检察机关后，承办人认为几名旅客的证言十分重要而要求提取该证据时，由于当时没有记录当事人的姓名地址，这几名重要的证人已无从查找，这就使有利的证据灭失，从而影响了诉讼。诸如上述不利的情况在现有的侦控机制中是不可避免的。
（二）现行侦控机制弱化了检察机关的侦查监督职能。
人民检察院作为国家专门的法律监督机关，对公安机关刑事侦查活动的监督是其重要职能。但是在现行的侦控机制中，检察机关这一职能的发挥却不尽人意。首先，以立案监督为例，这历来是检察机关工作的重点和难点。依据现行法律规定，检察机关发现公安机关应予立案而没有立案的，要求公安机关说明不立案的理由，如果公安机关不立案理由不充分的，检察机关可以发出《通知立案书》要求公安机关立案。但是，公安机关仍然不予立案的，就没有其他办法使之强迫立案，所以该项职能难以达到法律要求的最终目的。其次，在对侦查活动的监督中，现行的侦控机制制约了检察机关的职能发挥。如前所述，侦查活动是否合法决定着证据的收集是否合法，将最终决定案件诉讼的成功与否。单从被告人供述这一项来看，作为审问式诉讼制度的必然结果，刑讯逼供的现象是长期存在的，尽管随着司法人员素质的不断提高有所改善，但终究难以遏止。这就要求检察机关充分的发挥监督职能，在保障犯罪嫌疑人合法权益的前提下合法的取得证据。但由于现行诉讼结构的直线型框架，侦查与起诉是两个界限分明的诉讼阶段，检察机关几乎不介入侦查过程，这样就很难发现问题，更何谈解决。即使发现了刑讯逼供的现象，也只能提出纠正意见，但由于公安机关享有广泛的职权，在程序上缺少有效的监督机制，除提请批准逮捕外均可自行决定、自行执行。这体现了检察机关监督机制的薄弱性。及至审查起诉阶段，侵害事实已经形成，这种监督的滞后性及参与程度的有限性使检察机关现有的监督职能形同虚设。
（三）现行的侦控机制造成了诉讼环节的脱节。
从传统的诉讼结构来讲，现行的公检法三机关的关系实质上是一种“线性结构”的流水作业程序。这种设置从主观上意在层层把关防止错案发生，但是由于各机关之间没有有效的机制配合，尚未形成有机的统一体，在诉讼环节上必然造成脱节，这种情况尤其体现在侦控环节上。在现行的司法体制中，公安机关具有行政机关和司法机关的双重性质，也就是说，其具有治安管理和刑事侦查的双重职能，在实践中，刑事侦查往往成为治安管理这一目的的手段。当然，打击犯罪，维护社会治安作为公检法三机关的最终目的是无可非议的，但仅从诉讼角度讲，刑事侦查只能服务于案件最终的指控和审判，而不能被其他职能所牵制。否则，就会出现公安机关立案侦查的案件不符合起诉条件，或者对应予刑事处罚的犯罪嫌疑人给予劳动教养等行政处罚的情况。这样，在审查起诉环节必然要否定侦查环节的部分工作，不但造成了诉讼的脱节，也违背了法律的公平、公正原则。针对上述问题，我们应逐步探索形成侦控一体模式，使控形成一个有机的统一体。
二、侦检一体模式的含义
对侦检一体的诉讼模式，国外的检警一体化为我们提供了较为成功的经验。“侦检一体”的核心在于检察机关参与并主导刑事侦查的过程，为控诉准备相应的证据材料。也就是说，检察机关参与侦查，公安机关参与控诉。依据这一原则，刑事警察在业务上应从行政警察中脱离出来，隶属于检察机关。检察机关对案件的侦查进行指挥和领导，有权决定立案的开始和终结，并在整个侦查过程中关注案件的起诉能否成功，收集足够的证据以支持控诉，从而保证最终的诉讼成功。当然，在我国的许多实际情况下，公安机关是具有专门技能和设备的刑事侦查机关，对案件的特点、可能收集到的证据及如何收集这些证据较检察机关更为熟悉，且人员更为充足，因此检察机关也可以不参与侦查而是授权公安机关进行，只是随时审查其所收集的证据材料是否能满足控诉的需要，在必要的时候介入侦查活动。
具体来说，在侦检一体模式下，检察机关应具有以下职权：
1、完全侦查权。在必要情况下，检察机关应有权要求刑事警察侦查或亲自侦查普通刑事案件。
2、立案控制权。检察机关应具有立案和撤案的控制权。
3、调阅案件材料权和监督权。检察机关应有权调阅案件材料并进行监督，对侦查的过程及证据情况予以掌握。
4、侦查指挥权和处罚权。在指挥侦查的过程中，如刑事警察在没有正当理由而不服从检察官的指挥时，有建议公安机关对其处罚的权利。
三、侦控一体模式的本土适用
从我国检察机关的设置及其所追求的目的性要求来讲，与外国的检察机关是一致的，这就为我国吸取其成功的经验，同国际接轨提供了良好的基础。但是，在现有的司法体制基础上，立即要求赋予检察机关完全侦查权与指挥侦查权也是不客观的。笔者认为，这种从理念到制度的全新过度和转型需要一个长期的探索与实践。因此，在现阶段，只能在不改变整体诉讼构造的前提下，逐渐探索新的思路，采取可行的措施确保检察机关参与到刑事侦查过程中去，使我们主动了解、参与并影响证据收集的过程，以达到成功诉讼的目的。
首先，结合西方检警一体原则的经验，通过合理程序赋予检察机关侦查参与权。也就是说，虽然检察机关不具有直接侦查权和指挥权，但是可以参与到侦查活动中，了解案件的侦查情况，要求公安机关收集何种证据或者以何种方式收集证据。这一点，可以通过报捕前通知检察机关的方式来完成。公安机关在决定对案件立案侦查后，应将案件情况告之检察机关，检察机关在了解案件情况后，以书面形式将该案构成犯罪所需的要件及需收集的证据告之公安机关。在必要的时候，可以参与公安机关的侦查过程。这样就保障了证据收集的合法性和全面性，以达到最终控诉成功的目的。
其次，应当强化补充侦查过程中检察机关的职能。现行机制下，补充侦查走过场的情况依然大量存在，对于检察机关在补充侦查提纲中所列的补侦内容，公安机关很少能全部完成，而检察机关拒绝收卷又与法无据，所以这种情况极大的降低了诉讼效率。在侦检一体的模式下，检察机关要求公安机关补充侦查，同时也应该主动参与侦查过程，在实际操作中决定证据的取舍，要求公安机关收集必要的相关证据，使每一次补充侦查都能达到完善证据、成功诉讼的目的。
第三，应以制度明确侦查人员的控诉义务，特别是警察出庭作证的情形。当前的庭审中，很少有警察出庭作证的情况，即使是必要的证据，也仅仅以证人证言的方式出现。而在西方，警察出庭作证是十分普遍的情况。对于，涉及抓获经过、辩护方提出刑讯逼供的质疑等情况，警察是必须出庭作证的，以此证明证据的合法有效。同时，侦查机关作为控诉的辅助机关，必须对最终的诉讼结果负责，在检察机关提出公诉后，应当依据检察机关的要求收集新的证据，以保证诉讼成功。
第四，在侦检一体的模式基础上完善提前介入制度。在司法实践中，针对一些重大疑难案件或者证据易灭失的案件，检察机关经常采取“提前介入”的方法，参与侦查活动的全过程。这样，不但使检察机关尽早的接触案件，收集必要的证据，同时使侦查监督从静态监督转入动态监督，防止和纠正违法侦查活动，提高办案质量，防止了错捕错诉的发生。这种类似于检警一体的诉讼方式在一定程度上强化了检察机关的侦查监督职能，但在事实上也确存在着一些不足。检察机关的“提前介入”虽然担负着监督的任务，但主要是为了适应打击犯罪的需要而强调配合，以达到快审快诉的目的。这样做就背离了“提前介入”的初衷。借鉴侦检一体的模式，应当使“提前介入”规范化和制度化，在侦查的同时就考虑控诉的问题，及时决定应当收集那些证据及怎样收集这些证据，同时有效的行使监督职能，是使取得证据的方式趋于合法、完善，最终得以诉讼成功。
在司法实践中，“公、检”联合办案取得了一些效果，并积累了一定的经验。笔者认为，结合大陆法系检警一体原则的实质，对现行的检警关系进行适当的改革是可行的。诚然，检警一体化模式的实施涉及到司法制度的重大变革，是向一种新体制的全新过度，其难度可想而知，但作为一种必然的趋势，随着社会法制化的不断完善，这一模式将得以有效实施。

作 者： 王 镭

二○○五年十月
王镭 沈阳铁路运输检察院
Email: wangleirein@163.com